Nowak: Wielofilarowość bezpieczniejsza

Mercer co rok przedstawia ranking systemów emerytalnych na świecie. Dotychczas Polska zajmowała w nim przyzwoitą pozycję. Czy po zmianach w OFE zostanie ona utracona?

Niestety porównując reformy emerytalne w krajach przez nas badanych z tym co uczyniono w Polsce, to niewiele znajdziemy przykadów krajów, w których zmiany w systemie emerytalnym nie zostały tak negatywnie odebrane jak to co zrobił polski rząd. W naszej metodologii poziom świadczeń nie jest najważniejszy. Dużo ważniejsze jest bezpieczeństwo, gwarancje wypłaty emerytur, dywersyfikacja ich źródeł oraz spójność i integralność systemu jako całości. Tu niestety bardzo stracimy w najbliższym rankingu.

Gwarantem wypłat świadczeń w Polsce jest państwo. To instytucja niewiarygodna?

Według nas kluczowa dla bezpieczeństwa emerytur jest wielofilarowość systemu ze szczególnym naciskiem na filary kapitałowe. Nie ma co ukrywać, że to co zostało zrobione nową ustawą emerytalną w znaczący sposób ograniczyło funkcjonowanie tej wielofilarowości. W zasadzie w dłuższym horyzoncie czasowym prowadzi do powrotu do jednofilarowego systemu repartycyjnego czyli całkowitej utraty tego, co nie bez wysiłku udało nam się zbudować w ciągu ostatnich 15 lat. Ponadto z punktu widzenia ekonomisty o bezpieczeństwie emerytalnym w największym stopniu decydują materialne gwarancje zapewnienia środków. To kryterium spełniają tylko rzeczywiste zgromadzone i zainwestowane pieniądze (innymi słowy systemy kapitałowe), a nie spekulacje, przewidywania czy obietnice, nawet składane przez państwo i jego agendy.

Istnieje groźba, że emerytury nie zostaną w przyszłości wypłacone?

Demografia jest dla nas nieubłagalna. Niestety politycy niemal nie biorą tego pod uwagę. Mówię niemal, bo trzeba przyznać, że krokiem w dobrą stronę było (przy okazji odważne – co zdecydowanie warto podkreślić) niezwykle niepopularne w odbiorze społecznych podniesienie wieku emerytalnego. W tej kategorii nasza pozycja będzie nadal bardzo dobra. Niestety jeśli natomiast chodzi o dywersyfikację przyszłych zobowiązań emerytalnych to zrobiliśmy wielki krok w tył obarczając nimi w zasadzie wyłącznie państwo, a w praktyce przyszłe pokolenia pracujących. Niekorzystne zjawiska demograficzne i brak alternatywnych źródeł świadczeń (czyli słabość III filara systemu) mocno zagrażają przyszłości finansowej polskiego emeryta.

Jak zostaną przez waszych analityków odebrane zmiany w IKZE?

Nie sądzę, aby większa zachęta do oszczędzania w IKZE nie została jakoś przesadnie wysoko oceniona. IKZE nie są i pewnie nigdy nie będą kluczowym elementem przyszłych emerytur i wprowadzenie jednolitej stawki 10 proc. podatku od wypłaty pieniędzy z tego konta niewiele pomoże. Powiedzmy sobie otwarcie, naiwnością jest wierzyć, że wprowadzanie zmian – nawet korzystnych – w systemie, w którym zgromadzono jedynie ok. 20 milionów złotych równoważy niekorzystny wpływ pozostałych zmian w filarze, który gromadził blisko 300 miliardów złotych fizycznych aktywów. Warto też analizować i porównywać znaczenie obu tych elementów poprzez pryzmat skali wypłat świadczeń emerytalnych – ok. 100 miliardów złotych rocznie z wielkością składek w II filarze – po zmianie obniżonych z z pierwotnego poziomu 7,3 proc. do poziomu 2,92 proc. z IKZE, w które może inwestować ok. 4 tys złotych rocznie (co w perspektywie np. dziesięcioletniej pozwoli nam zgromadzić pewnie nie więcej niż 50 tysięcy złotych). Jak widać potencjał „składkowy" IKZE jest bardzo niski.

Dane KNF pokazują, że ludzie nie chcą odkładać w trzecim filarze

Mamy tutaj generalnie duży problem, niestety relatywnie łatwy do identyfikacji. Ludzie nie inwestują, częściowo bo na to ich nie stać, częściowo bo nikt ich w tych działaniach efektywnie nie wspiera, a w końcu bo nie dostrzegają (nie uświadamiają) sobie konieczności takiego oszczędzania. Z tej perspektywy zdecydowanie największy potencjał tkwi w zakładowych planach emerytalnych organizowanych przez pracodawców, ale tego elementu systemu również nie wspieramy. Z perspektywy rankingu, o którym rozmawiamy kwestia powszechności, a tym samym skali oszczędności gromadzonych w systemach kapitałowych (zarówno obowiązkowych, jak i dobrowolnych, grupowych i indywidualnych) jest niezwykle ważna. Warto też dodać, że właśnie na tym elemencie dzisiaj koncentruje się wiele działań innych krajów.

Ale inne kraje też mają problem z obowiązkowym filarem kapitałowym. Przykład Słowacji czy Estonii.

Oczywistym jest, że wzrost ryzyka zarządzania długiem publicznym jest konsekwencją przekształcania systemów emerytalnych i rosnącego deficytu finansów publicznych, czyli to co stało u podstaw zmian w OFE w Polsce, jest elementem dostrzegalnym właściwie we wszystkich krajach, które (podobnie jak Polska) w ostatnich latach zreformowały swoje systemy emerytalne. To nie jest tak, że tylko Polacy się zorientowali, że reforma wywołała pewne negatywne skutki dla finansów publicznych ponieważ nadal trzeba wypłacać emerytury, a zabrakło na nie składek. W związku z tym ta luka naturalnie rosła i oczywiście to nie tylko jest polski problem, to problem wszystkich krajów, które wprowadziły system kapitałowy. Węgry się z z obowiązkowego systemu kapitałowego już w zasadzie wycofały, podobnie jak Argentyna.

To może system się nie sprawdził?

Podejścia do zarządzania skutkami wprowadzenia systemów kapitałowych, najczęściej obowiązkowych funduszy emerytalnych (aby posłużyć się naszym krajowym przykładem) w praktyce możemy podzielić na trzy. Jedno skrajne – likwidujemy – tak jak zrobiły to Węgry. Drugie pośrednie - czasowo ograniczamy napływ składki, tak jak uczyniła to Estonia i Polska w 2011 roku. No i trzeci kierunek, który wciąż jest kierunkiem dominującym, w którym mówi tak; zdajemy sobie sprawę z niedoskonałości obowiązkowego filaru kapitałowego, zdajemy sobie z sprawę, że w konfrontacji z kryzysem finansowym bardzo trudno jest zapewnić odpowiednią wysokość stóp zwrotu, ale nie widzimy jednocześnie logicznej i bezpieczniejszej w długim terminie alternatywy. W efekcie reformujemy system, np. wprowadzając większą kontrolę nad podmiotami zarządzającymi, ograniczamy koszty systemowe, wzmacniamy element dobrowolny, zachęcając obywateli do indywidualnych oszczędności, uszczelniamy system, eliminując patologie w dostępie do świadczeń, czy też nierówności branżowe i sektorowe. Zazwyczaj to wystarcza, choć jednocześnie bywa, że łatwiej (a na pewno szybciej) zlikwidować jest filar kapitałowy.

Który wariant obrała Polska?

Właściwie jeszcze nie wiadomo. Trzy lata temu ograniczyliśmy składki. Ale teraz idziemy w stronę tego co zrobiły Węgry. Na pewno nie poszliśmy w stronę korekty, tak jak to czyni wiele krajów prowadzących bardziej rozsądną i długofalową politykę demograficzną, które wiedzą, że na takie ruchy nie można sobie pozwolić, bo wówczas wracamy do punktu wyjścia. Jak się przyjrzeć sytuacji dzisiejszej i tej z '97 roku (kiedy decydowano o kształcie reformy, wprowadzonej w życie ostatecznie w 1999 roku), to nie chcę źle zabrzmieć, ale mam wrażenie, że wiele wniosków i argumentów, które wówczas zostały sformułowane w uzasadnieniu do ustaw o organizacji i funkcjonowania funduszy emerytalnych i o zmianach w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, jest ciągle aktualnych. Ja bym powiedział, że one w ogóle nie zniknęły albo niektóre są jeszcze bardziej widoczne. Część wskazywanych wówczas zagrożeń właśnie się zmaterializowała lub materializuje, a dodatkowo nasza wiedza o trendach demograficznych została wzbogacona o doświadczenia kolejnych 15 lat. . Niestety z faktów tych nie wyciągnięto żadnych wniosków. Ograniczanie znaczenia otwartych funduszy emerytalnych, choć zrozumiałe z perspektywy problemów budżetowych właściwie nie rozwiązuje żadnego z problemów, które stały u podstaw tamtej reformy. Czy to oznacza, że problemy te zniknęły, a może skala zagrożeń jest mniejsza. Niestety, tak nie jest. Z tej perspektywy obecne zmiany trudno uznać za racjonalne i ostateczne, a to oznacza, że system emerytalny wciąż będzie wymagał kolejnych zmian. Niestety każdy rok zwłoki oznacza, że zmiany te będą coraz bardziej bolesne i dotkliwe.

Brak nam polityki demograficznej?

Niestety tak. Mówimy tu o bardzo złożonym problemie. O rynku pracy, o dzietności, o gwarancjach bezpieczeństwa, tempie przyszłego rozwoju gospodarczego i budowania pozycji Polski w świecie. Mówimy również o elemencie o którym się w Polsce rzadko dyskutuje, czyli o aktywności zawodowej osób starszych. Trzeba dać szansę ludziom, szansę a nie przymus, promować pewien typ zachowań różnymi narzędziami, bo to też jest jeden z elementów. W tym zakresie właściwie nic się nie dzieje. Dyskusja jest prowadzona, ale na bazie osobistych doświadczeń mogę powiedzieć, że głównie na poziomie pracodawców, dla których problem zarządzania zjawiskiem jakim jest starzenie się pracowników staje się coraz bardziej widoczny.

Wracamy do sytuacji sprzed '99 roku?

Tak, i wszystko wskazuje na to, że główną przyczyną tego „powrotu" są problemy budżetowe, w praktyce problemy budżetu z finansowaniem składek do OFE. Ale pytanie jakie się pojawia brzmi nieco inaczej; skoro przyczyny reformy z 99 roku nie zniknęły to czy ograniczanie roli systemu kapitałowego jest rozsądne? Warto też zwrócić uwagę na fakt, że w średniej i dłuższej perspektywie obecne zmiany w OFE skutkować będą wzrostem zobowiązań państwa. Można bowiem „nacjonalizację" połowy aktywów OFE porównać do pożyczki, którą wszyscy obywatele udzielili państwu. Ale jak w przypadku każdej pożyczki również i tą państwo będzie zobowiązane oddać w przyszłości. W efekcie warto rozważać ryzyko niemożności sprostania tym wszystkim zobowiązaniom i obietnicom. W praktyce pojawia się pytanie, czy czasami nie okaże się, że za 5, 10, 15, czy 20 lat znowu usiądziemy, wyjmiemy całą dokumentację sprzed 10, 20 lat i dokładnie będziemy szukać jeszcze raz odpowiedzi na te same pytania i prawdopodobnie z bardzo podobnymi rozwiązaniami będziemy się musieli (mogli) posłużyć. W oparciu o obecną wiedzę trudno bowiem założyć, że w przyszłości znajdziemy lepsze i mniej dotkliwe pomysły i rozwiązania od tych, z których się właśnie wycofujemy.

Są na świecie jakieś wzorcowe najlepsze systemy, które mogłyby na gruncie polskim zadziałać?

Problemy systemów emerytalnych są problemami w dużej mierze uniwersalnymi. Zazwyczaj porównując je znajdziemy wiele podobieństw, w tym również do naszego systemu. W każdym kraju mamy system obowiązkowy, często „państwowy", który stanowi podstawowe źródło emerytur. Czasami jego znaczenie w systemie jest mniejsze, ale niezależnie od tego jest elementem bazowym, wokół którego buduje się uzupełniające elementy. Zazwyczaj obowiązkowy system funkcjonuje jako repartycyjny (nasz „stary" ZUS sprzed reformy 1999 roku) lub kapitałowy (np. na wzór naszych OFE). Właściwie wszędzie, obok systemu obowiązkowego działają: systemy zakładowe (dobrowolne, rzadziej obowiązkowe) oraz indywidualne (znowu najczęściej w pełni dobrowolne). Oczywiście w zależności od kraju akcenty mogą być różnie rozłożone i w szeregu konstrukcji pojawiają się elementy szczególne, specyficzne dla danego kraju (które uwzględniają lokalną specyfikę, w tym poziom rozwoju rynku finansowego i jego instytucji, poziom zamożności obywateli, itp.). Jednak zasadniczo, aby polepszyć system emerytalny wystarczy zastosować rozwiązania, które się sprawdziły w podobnych systemach w podobnych krajach. Większość badań i analiz wyraźnie pokazuje, że panaceum na bolączki emerytalne najczęściej jest powszechność systemów zakładowych i indywidualnych. Z tej perspektywy to właściwie nie mamy dzisiaj wielu innych alternatyw jak rozwijanie obu tych filarów.

Czyli to co u nas jest marginalne.

Niestety mamy mniej niż 3 procent ogółu pracujących uczestniczących w programach zakładowych. Nie mamy żadnego pomysłu na rozwiązania emerytalne skierowane do grupy osób samozatrudnionych a to jest niezwykle istotne zjawisko w Polsce. Pamiętajmy, że większość z nich płaci składki od minimalnego wynagrodzenia, i należy założyć, że znaczna liczba tych osób nie do końca zdaje sobie sprawę, że w ten sposób ich przyszłe emerytury (zakładając, że nie oszczędzają samodzielnie poza systemem obowiązkowym) będą na bardzo niskim poziomie. W przypadku IKE IKZE możemy mówić raczej o uzupełnieniu systemu, ale w sposób, który nie będzie miał zasadniczego znaczenia dla całości naszych emerytur. Szacunkowo w systemach zakładowych i indywidualnych Polacy odłożyli ok. 15 miliardów. W konfrontacji z OFE przed zabraniem środków, gdzie było 300 miliardów oraz z perspektywy potrzeb emerytalnych (100 miliardów rocznie emerytur wypłacanych przez ZUS) kwota ta właściwie nie zasługuje na naszą uwagę.

W konfrontacji z rocznymi wydatkami ZUS na emerytury to jeszcze mniej niż nic.

Polska w obszarze, upowszechniania tych rozwiązań nie robi nic. Natomiast trend w krajach rozwiniętych jest taki, że coraz więcej państw wdraża, obowiązkowe zakładowe programy emerytalne. W tę stronę poszły Wielka Brytania, Nowa Zelandia, Holandia czy Szwecja.

W jaki sposób takie programy tam dokładnie funkcjonują?

Najczęściej obowiązkiem pracodawcy jest założenie programu i przedstawienie oferty pracownikowi. Co więcej w niektórych systemach prawnych pracownik musi odmówić, żeby nie przystąpić. Czyli nie wymagana jest zgoda na przystąpienie, ale wymagana jest odmowa na piśmie, co jest oczywiście działaniem, które wymaga dużo większej determinacji. Składki rzadko przekraczają 4 proc. pensji. Dodatkowo coraz częściej organy państwa angażują się w ochronę interesów pracowników i częściowo pracodawców poprzez narzucanie rygorystycznych wymogów na instytucje finansowe. Wymogi dotyczą konstrukcji produktów emerytalnych, w tym m.in. wysokości kosztów i opłat, jakie obciążają uczestników planów, transparentności produktów, bezpieczeństwa powierzonych środków, itd.. Wśród przykładów takich krajów wymienić możemy: np. Nową Zelandię, która negocjują stawki opłat za obsługę z dostawcami produktów. Logika takiego postępowania jest prosta – skoro państwo wspiera oszczędności obywateli poprzez system zachęt podatkowych to oczekuje jednocześnie, że zachęty te trawią do oszczędzających, nie zaś do instytucji finansowych.

W Polsce ta transparentność nie jest zbyt wysoka. Ludzie nie rozumieją IKE czy IKZE.

Wiele osób w Polsce nie ufa instytucjom finansowym. Zastanawiam się po co w Polsce aż trzy produkty trzeciofilarowe PPE IKE i IKZE. Gdybym dziś przepytał na ulicy 50 osób to nie wierzę żebym znalazł 2, które precyzyjnie wskażą mi różnice pomiędzy IKE, IKZE a PPE. To po co my te różnice stworzyliśmy? Ja uważam, że to są wszystko produkty o jednorodnym charakterze. Tutaj aż się prosi żeby stosować taką samą zasadę.

Czyli najlepiej jeden produkt i do tego obowiązkowy?

Niestety przymus, zdaję sobie sprawę z tego jak to słowo brzmi, ale przymus w systemach emerytalnych działa najbardziej skutecznie. Często mówi się o edukacji finansowej społeczeństwa. Najczęściej jest to słowo wytrych, bo za nim nie idą żadne działania – przypomnijmy sobie ile kampanii edukacyjnych dotyczących rynku finansowego przeprowadzono w Polsce na przestrzeni ostatnich 20 lat, dwie, może trzy, w tym ta z 1999 roku związania z OFE, a wcześniej np. z powszechnym programem prywatyzacji i narodowymi funduszami inwestycyjnymi. Ponadto efekty edukacji, czy zwiększania świadomości zobaczymy w odległej perspektywie. A oszczędzać trzeba już dziś. Dlatego oprócz obowiązku jestem zwolennikiem mądrze wprowadzanych zachęt fiskalnych.