Rada jako lodołamacz

Dla większej czytelności, poniżej przedstawione są uwagi zgłoszone przez Radę i komentarze autora:

1.

W długim okresie kluczowe dla gospodarki jest to, aby system emerytalny był zbilansowany i wiarygodny dla obywateli. Główne problemy systemu emerytalnego wynikają ze zmian demograficznych. Publiczny system emerytalny (pobierający przymusową składkę w wysokości 19,52 proc.) niezależnie od tego, czy składka będzie kierowana w całości do ZUS, czy dzielona między ZUS i OFE, zapewni w przyszłości jedynie niską emeryturę. Kluczowe zatem jest intensywne kształtowanie w społeczeństwie gotowości do samodzielnego odkładania środków na starość w III filarze, który jest jedyną częścią systemu emerytalnego, w którym są realne oszczędności.

Punkt ten wprowadza nieznane szerzej w ekonomii pojęcie „realnych oszczędności" (ale nie w znaczeniu: nominał pomniejszony o inflację), które – w opinii Rady – jako jedyne występują w systemie emerytalnym, przeciwstawiając je niejako domyślnie „nierealnym oszczędnościom", czyli aktywom w II filarze. Zdaniem Rady w II filarze nie ma oszczędności. Nie ma tu więc miejsca na subtelności terminologiczne w rodzaju „oszczędności netto", rozumiane jako przyrost aktywów po odjęciu od kosztów reformy emerytalnej finansowanej długiem wpływów z innych źródeł jej finansowania.

2.

Proponowane przez rząd zmiany zmniejszą deficyt FUS oraz poprawią sytuację finansów publicznych.

Rada stwierdza po żołniersku, bez wahania, że rządowe propozycje zmniejszą deficyt FUS oraz poprawią sytuację finansów publicznych. To zdanie może być prawdziwe – i to pod pewnymi warunkami – o ile dotyczyć ma 2014 r. W długim okresie jest całkowicie nieprawdziwe. W wyniku przyjętych zasad kwartalnej waloryzacji zapisów na kontach ZUS wyższym z dwóch wskaźników: przypisem składki lub inflacją, oraz waloryzacji subkont nominalnym PKB, wzmocnionych obietnicą dziedziczenia subkont, następuje trwałe niezbilansowanie przyszłych świadczeń strumieniem przyszłych składek. Oznacza to pogłębienie deficytu FUS oraz destabilizację finansów publicznych.

Zdziwienie budzi determinacja w forsowaniu rozwiązań obciążonych tak dużym ryzykiem.

3.

Z perspektywy obciążeń międzypokoleniowych reforma emerytalna z 1999 roku w wariancie finansowania jej podatkami była korzystna dla przyszłych pokoleń (będą płacić niższe podatki), równocześnie niekorzystna dla obecnych pokoleń (składkują na swoje emerytury oraz płacą podatki finansujące świadczenia obecnych emerytów). Finansowanie kosztów reformy długiem pozwala przenieść część kosztów na przyszłe pokolenia. W świetle tych wyników finansowanie reformy przez prywatyzację byłoby racjonalne, gdyby istniały sposoby na zagwarantowanie takiego sposobu finansowania.

Ten punkt potwierdza jedynie oczywistą prawdę, że obowiązkiem rządu powinno być dbanie o finansowanie kosztów reformy emerytalnej przychodami z prywatyzacji. Równocześnie jednak pada tu deklaracja bezradności: ba, ale jak to zrobić? – pyta Rada. Cóż, trzeba prywatyzować, prawda?

4.

Wszelkie używane w obecnym sporze argumenty sugerujące, że istnienie OFE gwarantuje wyższą emeryturę niż ZUS nie mają podstaw merytorycznych, podobnie jak reklamy sugerujące „emerytury na Karaibach" dzięki OFE.

Punkt czwarty nie jest żadnym argumentem w dyskusji. Jest jedynie epitetem, najczystszym wyrazem niechęci do OFE. OFE nie miały gwarantować wyższej emerytury. Dzięki dywersyfikacji to dopiero łączna wartość świadczenia wielofilarowego miała być wyższa. Emerytury na Karaibach są tak samo prawdziwe, jak przyszłe wysokie emerytury z ZUS w systemie zdefiniowanej składki indeksowane na obecnych zasadach kultywowanych przez rząd.

5.

Z ekonomicznego punktu widzenia cała składka trafiająca do publicznego systemu emerytalnego (dziś 19,52 proc.) stanowi i zawsze stanowiła rodzaj podatku. Indywidualne konta emerytalne – zarówno w ZUS, jak i w OFE – służą głównie wyliczeniu, jak wysoka emerytura należy się danemu uczestnikowi systemu, według przyjętej ogólnej zasady, że emerytura zależy od wielkości zgromadzonego na indywidualnym koncie kapitału emerytalnego. Kapitał emerytalny zgromadzony na indywidualnym koncie nigdy nie stanowił prywatnych oszczędności, a jedynie podstawę do wyliczenia zobowiązania państwa wobec danego emeryta – podobnie jak żaden zebrany przez państwo podatek nie stanowi prywatnej własności obywatela, choćby nawet obowiązywała ogólna zasada, według której państwo deklaruje swoje zobowiązania wobec tego obywatela. Faktu tego nie zmienia prawo do dziedziczenia kapitału w OFE. Zapis ten ma charakter techniczny, nie wynika z zasad ubezpieczenia i utrudnia realizację zasady emerytury dożywotniej. Stanowił zachętę do przystępowania do OFE. Może być również wprowadzony w odniesieniu do całości lub części kapitału emerytalnego zgromadzonego w ZUS (środki na subkoncie w ZUS także są dziedziczone). Natomiast środki dobrowolnie ulokowane na rynku finansowym ponad wszelką wątpliwość prawną stanowią własność prywatną.

Tu mamy całą serię nieporozumień. Z ekonomicznego punktu widzenia składka trafiająca do ZUS i OFE to oczywiście nie to samo. Jedna jest wydawana, druga – inwestowana. Oszczędności są konsumpcją odłożoną w czasie, ale mogą tę konsumpcję zmniejszyć lub zwiększyć. Kwestia własności środków zgromadzonych w OFE jest przez Radę traktowana jako oczywista. To danina publiczno-prawna, czyli element sektora publicznego. Ale zdaniem wielu prawników to nieprawda. Przyjęta  w  1997 r. dla OFE forma osoby prawnej oraz nowelizacja ustawy o finansach publicznych z 27 sierpnia 2009 r. (obowiązująca od 1 stycznia 2010 r.) precyzują: środki publiczne to wyłącznie składki emerytalne przekazywane do ZUS.  Przesądza to o prywatno-prawnym charakterze aktywów OFE. A to prowadzi nas już prostą drogą do podejrzenia nacjonalizacji aktywów OFE. Spór ten rozstrzygnąć może Trybunał Konstytucyjny. Z pewnością nie Rada Gospodarcza.

6.

Bezpieczeństwo zobowiązań państwa zarówno w ZUS, jak i w OFE, zależy od ogólnego stanu finansów publicznych, dlatego szczególnie ważna jest ich dobra kondycja w długim okresie. Zarówno środki zgromadzone w OFE, jak i w ZUS mają zabezpieczenie. W OFE są to zgromadzone aktywa finansowe, a w ZUS zabezpieczeniem kapitału jest cały strumień przyszłych wpłat składek od pracujących. Wprowadzenie zasady, że indeksacja środków zgromadzonych w I filarze nie może być niższa od inflacji oraz indeksacja nowo utworzonych subkont nominalnym PKB utrudnia jednak bilansowanie się przyszłych wpłat i przyszłych zobowiązań w ZUS.

Ten punkt jest zaskakująco prawdziwy. Po pierwsze – mówi o zgromadzonych w OFE aktywach, a nie obietnicach; po drugie – stwierdza, że zabezpieczeniem kapitału w ZUS jest strumień przyszłych wpłat składek od pracujących, czyli obietnica. I to czcza obietnica. A to dlatego, że ten strumień przy obowiązujących zasadach waloryzacji (patrz pkt. 2) nie wystarczy na pokrycie zobowiązań. Ten problem Rada ujmuje delikatnie, stwierdzając, że takie zbilansowanie może być „utrudnione" przez zasady indeksacji, daleko odbiegające od pierwotnych założeń. Taka indeksacja pogłębia niezbilansowanie I filara.

7.

Odprowadzanie części składki do OFE oznacza decyzję, że zobowiązanie państwa wobec emeryta w zakresie tej części zależy od rzeczywistych zysków, jakie przynosi zainwestowanie tych środków w gospodarce.  Środki te mogą, przy dobrym inwestowaniu, przynieść dochód wyższy od tego, który wyliczany jest na podstawie indeksacji środków na koncie i subkoncie w ZUS. Jednak takie inwestowanie wiąże się również z ryzykiem straty. Logika mówi, że przekazanie środków do OFE powinno być dobrowolną decyzją tych obywateli, którzy uważają, że chcą ponieść takie ryzyko, mając nadzieję na wyższe zyski. Dobrowolność będzie dotyczyła tylko niewielkiej części całości składki, tzn. przyszła emerytura w stosunkowo niewielkiej części będzie wystawiona na to ryzyko. Ale jednocześnie warto podkreślić, że skala uzależnienia przyszłej emerytury od części kapitałowej (dla tych, którzy wybiorą OFE) będzie dokładnie taka sama jak przy wprowadzaniu systemu. Każdy ubezpieczony powinien otrzymywać informację na temat swojej przyszłej emerytury nie oddzielnie z ZUS i OFE, ale łączne podsumowanie wynikające z trzech czynników – I filar ZUS, subkonto ZUS i OFE.

Tu Rada próbuje usprawiedliwić „wolny wybór" między OFE a ZUS, posługując się kategorią oceny ryzyka. Problem polega na tym, że uczynienie z OFE funduszy inwestycyjnych wysokiego ryzyka i „zintegrowany" system szacowania przyszłej emerytury (jedna informacja o stanie konta i subkont w ZUS oraz OFE) nie zapobiegnie próbom likwidacji akcyjnej części portfela OFE w przypadku cyklicznej flauty na giełdzie. Tego akurat możemy być pewni.

8.

W ramach reformy emerytalnej państwo zobowiązało się uzupełnić w kasie ZUS tę kwotę, która zostanie przekazana do zainwestowania przez OFE. W tym celu zaciąga dług, sprzedając na rynku obligacje. Zakup przez OFE tych samych obligacji na rynku jest rozwiązaniem mało sensownym, (kosztownym dla państwa – OFE jako pośrednik w błędnym kole, a z punktu widzenia portfela emeryta nic się nie zmienia), bo nie tworzy nadziei na dodatkowe zyski dla emeryta z tytułu zainwestowania jego pieniędzy w gospodarce. Jednocześnie Eurostat działanie takie zalicza w całości do wzrostu długu publicznego.  Powoduje to, że z jednej strony przyszli emeryci realnie nic na nim nie zyskują, z drugiej zaś operacja przekazywania środków do OFE wiąże się z ogromnym ciężarem dla finansów publicznych – tak zdefiniowanych, jak to robi się w traktacie UE (wg tzw. zasad ESA95). Warto przypomnieć, że zgodnie z traktatem UE przekroczenie kwoty zadłużenia w wysokości 60 proc. PKB, niezależnie od tego, czy wynikające z rzeczywistego deficytu, czy też z „księgowego" deficytu doliczanego w przypadku przeprowadzenia takiej reformy emerytalnej jak w Polsce (z powodu kwot przekazywanych do OFE), może grozić sankcjami ze strony UE. Nowa unijna metodologia liczenia deficytu i długu (ESA2010) zmienia zasady traktowania zobowiązań emerytalnych. Oznacza to, że wpływ środków przekazanych przez OFE do ZUS nie wpływałby na zmniejszenie deficytu. Jednak:

? po pierwsze: kluczowa jest relacja długu do PKB, a tu bez względu na metodologię zanotujemy spadek o ponad 9 pp.;

? po drugie: zmniejszenie poziomu długu, które będzie efektem planowanych zmian, doprowadzi również do trwałego spadku potrzeb pożyczkowych w przyszłości, a więc także do spadku deficytu w wyniku niższych kosztów obsługi długu. Te spadki nie będą jednorazowe i będą się liczyć zarówno w ramach starej metodologii (ESA95), jak i nowej (ESA2010).

To pewna nowość, bo Rada uprzejmie się zgadza, że przejęcie obligacyjnej części portfela OFE będzie w świetle ESA 2010 obojętne dla wyniku sektora GG, czemu jeszcze niedawno zaprzeczali przedstawiciele MF, snując bujdy o „jednorazowej nadwyżce" w 2014 r. Problem jednak mamy z dwoma autorytatywnymi zapewnieniami Rady: że i tak obniży to dług publiczny o 9 pkt proc. i trwale zmniejszy potrzeby pożyczkowe. Otóż to wcale nie jest pewne. Eurostat i KE wciąż się zastanawiają, jak w świetle ESA 2010 potraktować zamianę outright liabilities (czyli obligacji) na contingent liabilities (czyli zobowiązań w państwowym systemie emerytalnym). Decyzja w tej kwestii jeszcze nie zapadła. Czy Rada posiada może wykładnię Eurostatu na ten temat? Moglibyśmy się z nią zapoznać? Skąd przekonanie o spadku długu? Wywiedzione z logiki?

9.

Warto też dodać, że wprowadzając reformę w postaci z roku 1999 i kontynuując ją w kolejnych latach, popełniono liczne błędy, do których należy zaliczyć wysokie opłaty przekazywane do firm zarządzających OFE, brak rozwiązań zmuszających OFE do większej efektywności, wprowadzenie dodatkowych przywilejów emerytalnych zwiększających deficyt ZUS. Wszystkie te błędy przyczyniły się do ogromnego wzrostu kosztów funkcjonowania systemu, przy wysoce niezadowalających z punktu widzenia emeryta wynikach działania.

W tym punkcie Rada mówi o zaniechaniach i błędach wypaczających pierwotny kształt reformy emerytalnej i podnoszący jej koszty. Wszystko to prawda. Ale może wypadałoby zachęcić rząd do korekty tych błędów? Logicznie rzecz biorąc, mogłoby to być pomocne przy redukcji kosztów reformy i domykaniu trwałego deficytu FUS, nieprawdaż?