Chojna-Duch: drugi filar do poprawki

Celem reform było bezpieczeństwo i stabilność finansowa systemu ubezpieczeń społecznych oraz jego zbilansowanie. U podstaw prawnych tworzących konstrukcję systemu OFE leżały regulacje ustawowe, które ocenić można jako nieprecyzyjne. Mimo zmian prawa niejasność przepisów o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych powoduje nadal zasadnicze wątpliwości prawne. Dotyczą one kwestii podstawowych instytucji, pojęć, które tworzą dalsze niejednoznaczności. Jest to w szczególności problem istoty II filara oraz charakteru własności i uprawnień poszczególnych podmiotów tego systemu.

W systemach państw zachodnich I filar to system obowiązkowy i powszechny. II filar to dodatkowy pracowniczy system emerytalny, wprowadzony w drodze układu zbiorowego, w którym pracownicze fundusze branżowe mogą inwestować w systemie kapitałowym. Na wniosek organizacji pracodawców i pracobiorców władze publiczne mogą nadać im charakter obowiązkowy dla pracowników tego sektora. III filar stanowią indywidualne, dobrowolne systemy ubezpieczeń (w Polsce np. IKE).

Polskie przepisy wprowadziły jednak system odmienny – powszechny, obowiązkowy II filar – gubiąc zarazem jednoznaczność publicznoprawnego jego charakteru i poszczególnych podmiotów w nim uczestniczących w niektórych sformułowaniach ustawy (OFE – które „jest tworzone przez PTE" oraz PTE, które „jest organem funduszu", przy czym „umowa o członkostwo zawarta jest z OFE" i „składki wpłacone są do funduszu, które stanowią jego aktywa"), jak i mieszając organizację podmiotów z zasobami finansowymi (działalność OFE to „gromadzenie i lokowanie środków pieniężnych"), zarządzanie środkami z ich własnością, czy nie określając jasno istoty uprawnień OFE, PTE, członków OFE do zarządzanych środków. Niejednoznaczność regulacji prawnych, zwłaszcza dotyczących publicznoprawnego i prywatnoprawnego charakteru poszczególnych instytucji powoduje obecnie różne interpretacje prawne.

Błędy i zaniechania

Zmiany wprowadzone w następnych latach nie udoskonaliły istotnie systemu, ani jego II filara. Nie dokonano jednocześnie w systemie ubezpieczenia społecznego i w sferze polityki społecznej zasadniczych reform pozwalających zracjonalizować wydatki na te zadania z budżetu państwa. Nie przeprowadzono w szczególności likwidacji uprzywilejowanych emerytur dla grup zawodowych, a równocześnie podwyższano wydatki budżetowe na inne cele socjalne (np. tzw. becikowe). W 2004 r. przeniesiono ponadto źródła finansowania OFE do kategorii przychodów z prywatyzacji, co powodowało konieczność dofinansowania z budżetu państwa.

Po 2008 r. kryzys ekonomiczny pogłębił problemy niewystarczalności środków w systemie finansowym państwa, w tym w systemie ubezpieczeń społecznych. Pojawiło się ryzyko niskiego poziomu przyszłych emerytur z OFE. Dopiero po 2008 r. rozpoczęto konieczne, równoległe reformy strukturalne (zwłaszcza podniesienie wieku emerytalnego), jednak ich zakres nadal jest ograniczony. W latach następnych kwestie demograficzne, przy zachowaniu status quo, pogłębiłyby poważnie problemy niedofinansowania systemu.

Po 13 latach uznano, że system OFE, mimo korekt, jest zbyt ryzykowny z punktu widzenia ekonomicznego i zbyt kosztowny dla państwa. Ryzyko zwiększać się może w sytuacjach kryzysu finansowego. Właśnie ze względu na ryzyko rynkowe, które może obarczyć ubezpieczonego w systemie OFE, Eurostat spowodował wyłączenie II filara z sektora publicznego. W Polsce podobnie jak w wielu krajach, w których wprowadzano obowiązkowe systemy kapitałowe, okazało się przy tym, że są one w jednakowym stopniu wrażliwe na czynniki makroekonomiczne i polityczne.

Aktywa pochodzą ze składek krajowych „przekazanych" przez ZUS i przeliczonych na jednostki rozrachunkowe. Wówczas stanowią podstawę nabycia przez członków cząstkowych praw do emerytur w przyszłości. Zapis na waloryzowanym korzystnie subkoncie w ZUS, jak i prawa z obligacji stanowią ten sam rodzaj zobowiązania państwa wobec emeryta, z tym że w ZUS są one bezpieczniejsze, bo wsparte zostają gwarancją państwa zachowania realnej wartości wpłaconych składek, minimalizującą ryzyko.

Za wysokie koszty

System OFE jest ponadto zbyt kosztowny. Prowadzi, poprzez zmniejszenie wpływów sektora finansów publicznych o istotną część danin publicznych, do rosnącego zadłużenia państwa, a więc do jego destabilizacji. Daniny te bowiem, przekazane OFE, to swego rodzaju dotacje państwa, które następnie państwo pożycza od OFE, płacąc dodatkową premię w postaci odsetek lub dyskonta, a więc ponosząc koszty obsługi długu.

Rezygnacja państwa z części składki emerytalnej na rzecz OFE stworzyła zarazem lukę w finansowaniu bieżących emerytur z FUS i konieczność jej refundowania przez Skarb Państwa w formie dotacji budżetowej lub pożyczki, a więc emisji długu publicznego. Według Strategii Zarządzania Długiem Sektora Finansów Publicznych w latach 2014–2017 (MF, wrzesień 2013) zadłużenie Skarbu Państwa z tytułu potrzeb pożyczkowych związanych z utworzeniem i funkcjonowaniem OFE wyniosło na koniec 2012 r. 279,4 mld zł, co stanowiło 17,5 proc. PKB.

Dodatkowo instytucje działające w tym systemie i pośredniczące, pobierając nadal wysokie opłaty, zwiększają te koszty. Mimo ograniczenia wysokości opłat od składek otrzymywanych przez PTE w 2004 r. (które uprzednio wynosiły nawet 10 proc.), eliminacji kosztów akwizycji i redukcji składki w 2011 r., kwoty te niewiele się obniżyły w skali rocznej. Do 2012 r. łączna kwota obciążeń z tytułu wynagrodzeń PTE, opłat za zarządzanie, premii, itd. wyniosła 17,4 mld zł, co stanowiło 1,55 proc. PKB.

W porównaniu do wielkości łącznego kapitału zakładowego towarzystw emerytalnych (PTE) i ponoszonych przez nie rzeczywistych kosztów, przy braku ryzyka strat własnych środków, a nawet możliwości premii przy stratach OFE, tak poważne kwoty oddanych w niezwykle kosztowne zarządzanie publicznych środków wydają się nieproporcjonalne i nieuzasadnione. Uznać można nawet, że uprawnienia przyznane PTE przez państwo w 1999 r., nadmiernie uprzywilejowujące te podmioty prawa prywatnego w stosunku np. do ZUS lub FRD, mogły stanowić naruszenie konstytucyjnej zasady sprawiedliwości społecznej i zakazu wprowadzania niesprawiedliwych różnicowań podmiotów prawa (Trybunał Konstytucyjny wielokrotnie wypowiadał się w kwestii niesprawiedliwych różnicowań podmiotów prawa w wyrokach: z 6 maja 1998 K 37/97, 29 maja 2007 r., P 8/06 i 7 kwietnia 2009 r., P 7/08).

Ponadto negatywne konsekwencje wynikające z ówczesnej, niedostatecznie precyzyjnej regulacji prawnej przerzucone zostały na system finansów publicznych. Takie działanie TK uznał również za niedopuszczalne (wyroki z 18 grudnia 2002 r., K 43/01 i 26 stycznia 2010 r., K 9/08). Konstrukcja prawna ustaw, zbyt ogólnych i nieprecyzyjnie określających prawa i obowiązki oraz charakter własności podmiotów prawa uczestniczących w filarze kapitałowym nie dawała przy tym możliwości łatwej zmiany tak uprzywilejowanej pozycji prawnej tych podmiotów i powoduje nadal liczne kontrowersje i różne interpretacje prawne.

Funkcja publiczna OFE

Niejednoznaczność regulacji prawnych pogłębiła wspomniana wyżej decyzja Eurostatu, która wyłączyła II filar z sektora publicznego ze względu na ryzyko, które ponosi uczestnik OFE. Było to statystyczne ujęcie, zaakceptowane przez władze unijne i krajowe, dające jednak powód do sprzecznych interpretacji prawa krajowego (ustawy o finansach publicznych) co do kwalifikacji składek emerytalnych (obowiązkowych publicznych danin, przekazywanych do ZUS, który z woli państwa oddaje je w zarządzanie podmiotom prywatnym) i OFE. Budzi więc niejasność, wykorzystaną przez przeciwników zmian prawnych w systemie OFE, kwestia własności aktywów funduszy emerytalnych.

OFE są zasobami publicznych środków finansowych i jednocześnie osobami prawnymi, będącymi podmiotami niewymienionymi formalnie w ustawie jako jednostki sektora finansów publicznych. Są jednak częścią publicznego, a nie prywatnego, ani tym bardziej sprywatyzowanego, systemu emerytalnego. OFE pełnią bowiem funkcję publiczną, realizując zadania publiczne przy wykorzystaniu środków publicznych przekazanych przez państwo. Jak wynika z orzecznictwa Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości w sprawie branżowych obowiązkowych ubezpieczeń społecznych (wyrok w sprawie Albany z 1999 r.) II filar „realizuje publiczną, obowiązkową służbę ubezpieczenia społecznego". Jak z kolei podkreślał SN w wyroku z 4 czerwca 2008 r., system kapitałowy „powstaje... z podziału funduszy o charakterze publicznoprawnym, tj. z podziału składki na ubezpieczenie społeczne i stanowi formę realizacji zadań w zakresie zabezpieczenia społecznego wynikających z art. 67 ust. 1 Konstytucji RP".

Prawo do zmian

Państwo, dysponując na mocy Konstytucji swobodą w zakresie kształtowania prawa obywateli do zabezpieczenia społecznego, reprezentowane przez władze publiczne, zdecydowało się zwiększyć efektywność, racjonalność i stabilność obecnie obowiązującego systemu emerytalnego. Uprawnienie państwa do dokonania tego rodzaju zmian jest bezdyskusyjne, wielokrotnie silnie podkreślane w orzecznictwie Sądu Najwyższego i Trybunału Konstytucyjnego. Celem zmian deklarowanych przez projektodawców reformy jest bezpieczeństwo systemu, utrzymanie równowagi finansów publicznych, przy ochronie rynku kapitałowego. Kształt ustawy to również wybór i decyzja władz państwa. Konsultacje służą jego udoskonaleniu i ewentualnej poprawie, a przede wszystkim wyjaśnieniu możliwych wątpliwości konstytucyjnych i doskonaleniu szczegółowych rozwiązań prawnych.

Podstawowy zarzut podnoszony wielokrotnie, dotyczący niejasnego charakteru prawnego aktywów OFE, wydaje się niezrozumiały. System emerytalny ma charakter publiczny, obowiązkowy i powszechny, a jego celem jest urzeczywistnienie konstytucyjnego prawa do zabezpieczenia społecznego. Jest to prawo każdego obywatela o charakterze publicznym, towarzyszy mu bowiem zobowiązanie państwa wynikające z art. 67 ust.1 Konstytucji RP. Jest ono gwarancją wypłaty ubezpieczonemu w FUS świadczeń emerytalnych odpowiadających zwaloryzowanej wartości jego aktywów.