Rz: Zaprezentował Pan alternatywne do rządowych propozycje zmian w kapitałowej części systemu emerytalnego. W tym także podjęcie rozmów z m.in. Eurostatem i Komisją Europejską na temat traktowania OFE w nowym systemie rachunków narodowych ESA 2010. Co to może zmienić?

Stefan Kawalec:

Raport rządowy („Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego... Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" z czerwca 2013 r.) przypomina, że przygotowując reformę emerytalną z 1999 r. zakładano, że OFE będą zaliczane do sektora finansów publicznych i taka interpretacja nie budziła wówczas sprzeciwu Eurostatu. Jednakże oficjalne stanowisko w tej sprawie Eurostat wydał dopiero w 2004 r. Zgodnie z tą interpretacją, OFE w europejskich standardach statystycznych ESA 95 klasyfikowane są jako część sektora prywatnego. Taka klasyfikacja ma olbrzymie konsekwencje. Na przykład: obligacje skarbowe stanowiące ponad 80% aktywów Funduszu Rezerwy Demograficznej ZUS nie pojawiają się w ogóle w statystyce długu publicznego, gdyż ZUS stanowi część sektora finansów publicznych. Natomiast takie same obligacje w rękach OFE pogarszają publikowane przez Eurostat dane o naszym długu publicznym. Przegląd rządowy nie wspomina jednak w ogóle o nowych europejskich standardach statystycznych ESA 2010.

Może dlatego, że nowego systemu ESA10 jeszcze nie ma?

Rozporządzenie Unii Europejskiej w tej sprawie zostało podpisane  w maju, a opublikowane 26 czerwca br. Zgodnie z nowymi zasadami, które mają być stopniowo wprowadzane, państwa członkowskie będą musiały informować o wielkości swoich zobowiązań emerytalnych. Według wstępnych szacunków ekspertów ze Szwajcarii, zobowiązania emerytalne w 2006 roku przekraczały w Polsce 350% Produktu Krajowego Brutto  i należały w tym ujęciu obok Francji i Austrii do największych spośród 19 analizowanych krajów Unii Europejskiej.

I zmiany w OFE coś w tym zakresie zmieniają?

Dotychczasowe statystyki ESA 95 nie dostrzegają w ogóle faktu istnienia zobowiązań emerytalnych państwa. Przez to nie pokazują korzyści z istnienia kapitałowego filaru systemu emerytalnego polegających na obniżeniu  zobowiązań emerytalnych, które musiałyby być pokrywane w przyszłości z obowiązkowych  składek emerytalnych lub podatków. Stary system ESA 95 sprawił, że Węgry dzięki przejęciu na rzecz swojego ZUS-u aktywów funduszy emerytalnych, wykazały  w 2011 roku znaczną nadwyżkę budżetową i obniżenie długu publicznego. Natomiast związany z tym wzrost zobowiązań emerytalnych nie został w statystykach zauważony. To co wydarzyło się w tym kraju zostało zauważone w Unii. To niezdrowa sytuacja, gdy działania szkodliwe z punktu widzenia długoterminowej perspektywy fiskalnej kraju powodują poprawę jego obrazu w statystykach unijnych. I stąd zasady ESA 2010 zakładają już, że w sytuacji, w której sektor finansów publicznych przejmuje aktywa, które są obciążone zobowiązaniami emerytalnymi, nie będzie to wpływać na saldo budżetu w danym roku. Pisała już o tym w Rzeczpospolitej Kamila Bielawska, („Eurostat i manewry emerytalne", 5 czerwca 2013).  Wprowadzanie zasad ESA 2010 będzie wymagało z pewnością wielu nowych interpretacji, których treść nie jest jeszcze przesądzona. Trzeba na ten temat rozmawiać, zwłaszcza w kontekście zmian demograficznych, które zachodzą na całym świecie.

Nie rozmawiamy, bo dziś sytuacja demograficzna Polski jest całkiem niezła w porównaniu ze średnią europejską.

Tak, ale w 2060 r. będzie jedną z najgorszych w Europie. Według prognoz Eurostat obciążenie wynikające z liczby osób starszych (65 lat i więcej) przypadających na 100 osób w wieku produkcyjnym (15-64 lata)  zwiększy się do tego czasu w Polsce prawie trzy i pół raza.  Utworzenie filaru kapitałowego powoduje, że dzisiejsi pracujący muszą ze składek i podatków nie tylko finansować emerytury pokolenia obecnych emerytów, lecz również finansować wpłaty do OFE, które zapewnią pokrycie pewnej części ich własnych emerytur w przyszłości. To dodatkowe obciążenie dzisiaj  jest jednak racjonalne, gdyż w następnych pokoleniach na jednego emeryta przypadać będzie znacznie mniejsza liczba płatników składek emerytalnych.

A jednak strona rządowa mocno podkreśla negatywny wpływ transferów do OFE na finanse publiczne. To rzeczywiście jest taki problem?

Wpłaty do OFE stanowią rzeczywiście obciążenie dla finansów publicznych, lecz ich skutki są w raporcie rządowym przedstawione w sposób wyolbrzymiony. Wydatki związane z OFE stanowiły w latach 1999-2012 średnio nieco ponad jedną czterdziestą wydatków sektora publicznego. Tymczasem rząd obarcza wpłaty do OFE odpowiedzialnością za cały przyrost zadłużenia jaki w tym okresie nastąpił. Z Raportu rządowego można by wnioskować, że wydatki na budowę stadionów na Euro 2012 nie przyczyniły się do wzrostu długu, a OFE tak. Tezy, że wpłaty do OFE ponoszą proporcjonalnie większą niż inne wydatki odpowiedzialność za przyrost zadłużenia publicznego nie da się obiektywnie  uzasadnić. Twierdzenie Raportu rządowego, że bez OFE dług publiczny byłby dzisiaj o 17% PKB niższy, to hipotezą, której nie potwierdza praktyka funkcjonowania finansów publicznych. Dane pokazują, że średni deficyt budżetowy w relacji do PKB po wprowadzeniu OFE nie wzrósł. Oznacza to, że składki do OFE nie spowodowały wcale wzrostu tempa zadłużania państwa, spowodowały natomiast wypchnięcie innych wydatków. Gdyby nie było OFE, to najprawdopodobniej dług publiczny byłby dziś na podobnym poziomie, zbliżającym się do 60% PKB, a dodatkowo mielibyśmy  zobowiązania emerytalne ZUS wyższe o ponad 17 proc. PKB.

Czym według rządu mogą różnić się zatem wydatki na OFE od tych na inne cele?

Wydatki poniesione w przeszłości na inne cele są już nie do odzyskania. Natomiast OFE zgromadziły oszczędności po które można sięgnąć, tylko trzeba znaleźć pretekst. Rząd chce przekonać opinię publiczną, że w interesie kraju i emerytów jest przeniesienie środków z OFE do ZUS, lecz w  obiektywny sposób nie da się tego uzasadnić.

Rząd jednak uzasadniał to w raporcie.

Raport rządowy przekonuje, że istnienie filaru kapitałowego źle służy przyszłości naszych emerytur. Te tezy Raportu rządowego przekonująco podważają między innymi eksperci Komitetu Obrony Bezpieczeństwa Emerytalnego, którzy opublikowali „Obywatelski kontrraport".

Faktycznym celem rządu, jak można sadzić, jest przejęcie części środków zgromadzonych w OFE na przyszłe emerytury i wykorzystanie ich dziś dla obniżenia deficytu i długu publicznego. Z deficytem i długiem rząd musi coś zrobić, gdyż jesteśmy objęci unijną procedurą nadmiernego deficytu i jednocześnie napotykamy się na bariery prawne ograniczające wzrost zadłużenia państwa. Jesteśmy jednak w okresie spowolnienia gospodarczego i perspektywy rozwoju gospodarczego w całej Europie nie są optymistyczne i dlatego rząd stara się unikać działań takich jak podnoszenie podatków czy gwałtowne redukowanie wydatków. Takie decyzje nigdy nie są przyjemne, a w czasie spowolnienia gospodarczego są szczególnie dotkliwe, gdyż przyczyniają się do jeszcze głębszego przytłumienia gospodarki.

Czyli bezpieczniej jest nie podnosić podatku VAT tylko zabrać pieniądze w OFE?

Krótkoterminowy efekt dla gospodarki może się wydać z tego tytułu mniej szkodliwy. Jednak z punktu widzenia rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego kraju będzie to miało olbrzymie negatywne konsekwencje. Pomocna może być zmiana definicji długu publicznego, która doprowadzi do tego, że obligacje skarbowe w rękach OFE nie będą zaliczane do długu publicznego. Obniży się on o 8 pkt proc. PKB.

Obniżymy poziom długu i nadal będziemy mogli się zadłużać.

Niekoniecznie. Zmiana w statystykach klasyfikacji OFE powinna być połączona z obniżeniem limitów długu w ustawie o finansach publicznych i jednocześnie  z zastąpieniem sztywnych niższych progów bardziej elastyczną regułą, która nie zmuszałaby do ostrego zacieśnienia fiskalnego w warunkach spowolnienia gospodarki, natomiast wymuszała redukcję długu w sytuacji dobrej koniunktury.

Widzi Pan realną szansę na to, że Eurostat zmieni zasady klasyfikacji statystycznej filaru kapitałowego systemu emerytalnego?

Polskie władze powinny rozmawiać na ten temat z głównymi przywódcami krajów EU i na forum Rady Europejskiej. Utrzymywanie klasyfikacji statystycznej, która motywuje poszczególne kraje do podejmowania działań szkodliwych dla długoterminowej stabilności finansów publicznych jest szkodliwe dla Unii Europejskiej, której państwa członkowskie mają bardzo wysokie nieujawnione zobowiązania emerytalne i dramatyczną perspektywę demograficzną.

Nie dyskutuje się o rzeczywistych problemach, bo rząd nie mówi wprost co jest przyczyną jego działań.

Jaki zatem rzeczywisty cel, Pana zdaniem, może mieć rząd?

Nie chce roztrzaskać się o limity deficytu budżetowego i zadłużenia, występujące zarówno w regulacjach polskich jak i unijnych, i równocześnie  nie chce podejmować działań, które wiązałyby się z podnoszeniem podatków lub obniżaniem wydatków.

Czy nie lepiej byłoby więc gdyby rząd wyszedł powiedział, że jest źle i musi zabrać pieniądze z OFE, a nie owijał tego w dobrowolność czy przejmowanie aktywów obligacyjnych funduszy?

Wtedy dyskusja byłaby prostsza. Natomiast Raport rządowy, proponując rozwiązania, które grożą zniszczeniem  filaru kapitałowego,  twierdzi, że leży to w interesie przyszłych emerytów.

Wielu obserwatorów zwraca uwagę, że Polakom trzeba lepiej uświadomić, że ich emerytury z systemu publicznego, czyli z ZUS i OFE łącznie, będą relatywnie znacznie niższe niż emerytury obecnego pokolenia. Dlatego ludzie powinni zadbać sami o dodatkowe oszczędności na starość.   Tymczasem w proponowanym przez rząd wariancie tzw. dobrowolności należy oczekiwać nasilenia dyskusji medialnej z jednej strony dyskredytującej OFE, a z drugiej strony podważającej zaufanie do ZUS.  Przedstawiciele rządu będą kontynuowali argumentowanie, że w interesie ubezpieczonych jest całkowite przejście do ZUS, gdyż w OFE są oni narażeni na ryzyka związane z rynkiem kapitałowym oraz koszty pobieranych opłat. Czy można oczekiwać, że rządowi uda się jednocześnie przekonać Polaków, by dodatkowe dobrowolne oszczędności ulokowali w III filarze, w instytucjach prywatnych, również narażonych na ryzyko rynku kapitałowego, a w których opłaty w relacji do aktywów są kilkukrotnie wyższe niż w OFE? Efektem wariantu tzw. dobrowolności będzie jednocześnie osłabienie wiarygodności publicznego systemu emerytalnego i zniechęcenie ludzi przez propagandę rządową do tego, by sami oszczędzali na rynku kapitałowym.

Natomiast alternatywny, proponowany w Raporcie rządowym wariant - pozostawienie w OFE tylko akcji - stworzy ryzyko wahań wartości aktywów OFE w skali, która nigdzie na świecie nie jest akceptowana w funduszach emerytalnych. Wystarczy wtedy jeden okres spadków na giełdzie, aby ostatecznie podważyć zaufanie do filaru kapitałowego i uzasadnić konieczność jego ostatecznej likwidacji.

Jakie to będzie miało konsekwencje w długim okresie?

Krótkoterminowa poprawa pozycji fiskalnej odbędzie się kosztem wzrostu zobowiązań emerytalnych ZUS. Ponieważ, wbrew stwierdzeniom Raportu rządowego, zusowski I Filar nawet w długim okresie nie jest zrównoważony, zwiększenie jego rozmiarów zwiększa prawdopodobieństwo, że w przyszłości trzeba będzie obniżyć przyznane już świadczenia lub pokrywać deficyt ZUS poprzez wzrost składek na ubezpieczenia społeczne lub podatków. Ponadto, likwidacja lub marginalizacja filaru kapitałowego będzie miała negatywny wpływ na rozwój gospodarczy i cywilizacyjny Polski. Dzięki inwestycjom na rynku kapitałowym OFE  przyczyniają się do przełamania barier w transformacji polskiej gospodarki, jakimi są niedostatek polskiego kapitału i brak inwestorów instytucjonalnych, mających dłuższą perspektywę inwestowania. Stabilna obecność OFE stwarza szansę na budowę modelu gospodarki rynkowej, posiadającej silny segment firm prywatnych, mających swoje centrale i faktyczne centra kompetencji w Polsce.

Rząd mówi jednak, że pieniądze w OFE nie są po to by finansować polską giełdę.

W interesie przyszłych emerytów jest to, by ich oszczędności poprzez rynek kapitałowy przyczyniały się do wzrostu polskiej gospodarki. Dzięki inwestycjom na rynku kapitałowym, większa może być nie tylko część emerytury wypłacana ze środków zgromadzonych w OFE, lecz również część, która będzie wypłacana ze środków zapisanych na kontach w ZUS. Emerytury z ZUS w nowym systemie zależą bowiem od dwóch czynników: kwoty wpłaconych składek i stopy waloryzacji środków zapisanych na kontach ZUS. Wartość obu tych czynników będzie tym większa, im większe będzie tempo wzrostu PKB.

Mówi się ostatnio w Polsce o tzw. „pułapce średniego dochodu". Jest to zjawisko obserwowane w wielu krajach, które po osiągnieciu poziomu rozwoju gospodarczego zbliżonego do tego na którym obecnie znajduje się Polska straciły nagle impet wzrostowy. Panuje generalna zgodność opinii, że bez istotnego wzrostu innowacyjności naszej gospodarki nie wydostaniemy się z „pułapki średniego dochodu". Jednocześnie, jak podkreśla niedawny raport na ten temat profesora Witolda Orłowskiego, istotą problemu innowacyjności w Polsce nie są wcale niskie wydatki publiczne na badania, lecz niezwykle niskie w relacji do nakładów publicznych i do PKB nakłady firm prywatnych. W krajach przodujących pod względem innowacyjności gros wydatków rozwojowych ponosi sektor prywatny. Nakłady te koncentrują się w dużych firmach inwestujących w rozwój innowacji przede wszystkim tam, gdzie mieszczą się ich centrale i główne centra kompetencji. Fundusze emerytalne są inwestorem długoterminowym, który może stanowić dla notowanych na giełdzie firm alternatywę w kształtowaniu trwałej struktury własnościowej wobec zagranicznego inwestora branżowego. Istnienie OFE ułatwia powstawanie i funkcjonowanie dużych samodzielnych firm mających swoje centrale w Polsce, bez czego trudno liczyć na wzrost prywatnych nakładów na innowacje i wydostanie się z „pułapki średniego dochodu".  Likwidacja filaru kapitałowego popychać będzie naszą gospodarkę w stronę modelu gospodarki peryferyjnej zdominowanej całkowicie przez firmy zagraniczne lub firmy państwowe.

Jednak tylko spółki giełdowe mogą liczyć na finansowanie OFE.

Na świecie fundusze emerytalne są głównym dostarczycielem kapitału dla funduszy private equity inwestujących w firmy nie notowane na giełdach. OFE, ze względu na rozwiązania regulacyjne i konserwatywną politykę nadzorczą nie inwestują w private equity. To powinno się zmienić w wyniku postulowanych zmian efektywnościowych w OFE, które ułatwią im inwestycje w fundusze private equity.

OFE mogą i powinny być w większym stopniu dostarczycielem długoterminowego finansowania pożyczkowego w polskiej gospodarce. Jest to szczególnie istotne wobec faktu, że zmiany regulacyjne (Bazylea III) ograniczą zdolność sektora bankowego do dostarczania długoterminowych kredytów. OFE powinny być dostarczycielami długoterminowego finansowania do projektów infrastrukturalnych, realizowanych przez sektor prywatny i publiczny (w tym samorządowy). W szczególności OFE będą naturalnym współuczestnikiem inwestycji w ramach programu Inwestycje Polskie.  Funkcjonowanie OFE jest również kluczowe dla możliwości rozwoju w Polsce rynku listów zastawnych, bez którego finansowanie mieszkalnictwa po zmianach Bazylei III będzie zagrożone.

Co Pana zdaniem należałoby teraz zrobić w sprawie OFE?

Nie należy niszczyć filaru kapitałowego, lecz dostosować tempo jego budowy do możliwości państwa oraz zagwarantować trwałość jego funkcjonowania.

Powrót do składki na poziomie 7,3 proc. nie byłby sensowny. Można ją pozostawić na obecnym poziomie, lub stopniowo podnieść do 3,5 proc. tak jak to przewiduje obecna ustawa.

Od lat wszyscy powtarzają, że trzeba poprawić efektywność działania OFE, a obecny rząd nic nie proponuje w tej kwestii.

Niektóre regulacje istotne dla funkcjonowania OFE są od lat przedmiotem krytyki.  Przed trzema laty zespół pod kierunkiem ministra Michała Boniego przygotowywał propozycje zmian mających poprawić efektywność  i konkurencyjność  OFE, lecz proponowane zmiany nie zostały wdrożone, a prace zespołu rząd wstrzymał. Od dawna zapowiada się wprowadzenie podziału aktywów każdego OFE na dwa subfundusze:  „wzrostowy" (oferujący perspektywę wyższego zwrotu, kosztem wyższej zmienności), oraz bardziej bezpieczny fundusz „stabilizacyjny", do którego będą stopniowo przenoszone aktywa osób zbliżających się do wieku emerytalnego. Panuje również zgoda, że należy zrezygnować z obecnego benchmarku w postaci średniej stopy zwrotu, gdyż ogranicza on konkurencję w polityce inwestycyjnej i skłania wszystkie fundusze do zachowań  stadnych poprzez naśladowanie struktury aktywów największych OFE. Właściwym rozwiązaniem może być wprowadzenie zewnętrznego benchmarku dla każdego z subfunduszy i ustalenie opłaty za zarządzanie, której wysokość będzie uzależniona od stopy zwrotu osiąganej przez poszczególne subfundusze w relacji do benchmarku. Opłata od składki wynosząca obecnie 3,5 proc. powinna być całkowicie zniesiona, przy jednoczesnym zniesieniu opłaty w wysokości 0,8 proc., którą od otrzymywanej składki OFE płacą na rzecz  ZUS.

Benchmark zewnętrzny umożliwiałby skuteczne wpływanie na strukturę aktywów. Jeśli benchmark będzie ustalony w oparciu o aktywa na rynku polskim, to ograniczymy ryzyko znacznego wypływu środków z OFE za granicę w przypadku rozluźnienia limitów zagranicznych. Tylko inwestycje dające bardzo znaczne korzyści w stosunku do krajowych skłaniałyby OFE do inwestowania za granicą.

Zmiany efektywności to rzecz oczywista i niekontrowersyjna. Zadziwiające, że rząd ich nie wprowadza.

Po co bowiem wprowadzać fundusze bezpieczne w ramach OFE, skoro można pieniądze przekazać do ZUS.

Zgodnie ze swoimi celami filar kapitałowy systemu emerytalnego powinien gromadzić i wypłacać emerytury.

Proponuje Pan przyjęcie koncepcji wypłat świadczeń z OFE przygotowanej przez profesorów z Uniwersytetu Warszawskiego, która została oceniona przez resort finansów jako niewykonalna.

Profesorowie Otto i Wiśniewski są ekspertami, którzy rynkiem ubezpieczeniowym i finansowym zajmują się od wielu lat. Ich propozycja jest publicznie dostępna od lutego 2013r. Nie zetknąłem się z żadną analizą wykonalności tej propozycji przedstawioną przez Ministerstwo Finansów lub kogokolwiek innego. Moim zdaniem jest to bardzo sensowna propozycja, która może być podstawą do przygotowania rozwiązania regulacyjnego.

Czy przedstawi Pan własną propozycję zmian w OFE stronie rządowej?

Przedstawione przeze mnie oceny i propozycje dotyczące funkcjonowania filaru kapitałowego  pochodzą w znacznej mierze z opracowania pt. „Wpływ rozwiązań dotyczących przyszłości OFE na rynek kapitałowy i rozwój gospodarki" przygotowanego w tym miesiącu przez Capital Strategy na zlecenie Ministerstwa Skarbu Państwa. Przedtem nasze propozycje przedstawialiśmy w prezentacji podczas debaty zorganizowanej w Warszawie po auspicjami Europejskiego Kongresu Finansowego.

Jak powinna zakończyć się dyskusja wokół zmian w OFE?

Uzgodnieniem zmian, które poprawią efektywność funkcjonowania OFE, określeniem zasady wypłaty emerytur z filaru kapitałowego, zapewnieniem właściwego ujęcia tego filaru w statystyce państwowej oraz zapewnieniem trwałości funkcjonowania filaru kapitałowego w rozmiarach dostosowanych do możliwości państwa.

Dlaczego  właściwie włączył się Pan do dyskusji na temat OFE?

Uważam, że kapitałowy filar systemu emerytalnego to jeden z najbardziej skutecznych instrumentów, jakim dysponujemy dla wspierania rozwoju gospodarczego  i budowy gospodarki kapitalistycznej, która nie będzie miała charakteru peryferyjnego. Likwidacja lub marginalizacja filaru kapitałowego będzie miała negatywny wpływ na długoterminową stabilność publicznego systemu emerytalnego i wyrządzi trudne do odrobienia straty dla gospodarczego i cywilizacyjnego rozwoju Polski.

CV

Stefan Kawalec

– prezes Capital Strategy, były wiceminister finansów, wiceprzewodniczący rady nadzorczej spółki Lubelski Węgiel Bogdanka, w której akcjonariacie dominują OFE.