OFE to nie sedno problemu

Czynnik pierwszy to kondycja całej gospodarki europejskiej, która piąty rok z rzędu oscyluje między recesjami i słabym wzrostem gospodarczym. W najgorszym, 2009 roku skurczyła się realnie o 4,5 proc., w latach 2010–2011 rosła w średnim tempie nieprzekraczającym 2 proc., a lata 2012–2013 ponownie zamiast wzrostu przyniosły spadek europejskiego PKB.

Z tej gospodarczej mizerii całej Europy wynika czynnik drugi, który bezpośrednio odnosi się do gospodarki polskiej – w niekorzystnym otoczeniu zewnętrznym nie mamy szans na gospodarcze przyspieszenie, utrzymujemy wprawdzie dodatnie wskaźniki wzrostu gospodarczego, ale nie sięgają one naszych potencjalnych możliwości. Ze wzrostem poniżej 2 proc. – tak słabego wyniku udało się uniknąć tylko w latach 2010–2011 – wyglądamy nieźle na tle krajów południowoeuropejskich czy nawet najbliższych sąsiadów z Europy Środkowowschodniej, ale trudno czerpać z tego poczucie prawdziwego sukcesu.

Kłopot z dochodami

Rachityczny i chwiejny wzrost gospodarczy prowadzi ku trzeciemu czynnikowi, jakim są obniżone dochody budżetowe państwa. W bieżącym roku rysują się one nie tylko jako niższe od przyjętych w ustawie budżetowej, lecz w niektórych przypadkach niesięgające nawet poziomu z lat poprzednich. Niedostatek dochodów zmusza do zaciągania długów i w rezultacie podnosi skumulowany dług publiczny – w 2010 roku państwowy dług publiczny (krajowa metodologia pomiaru) osiągnął równowartość 52,8 proc. PKB i od tamtego czasu uporczywie utrzymuje się w pobliżu tego poziomu. Czwarty czynnik oddziałujący na polskie finanse publiczne ma charakter prawny.]

Finanse publiczne wymagają przebudowy bez porównania głębszej niż danie im oddechu poprzez umorzenie obligacji i sprzedaż akcji, które zgromadzono w OFE

Artykuł 86 ustawy o finansach publicznych stwierdza, że po przekroczeniu granicy 50 proc. w relacji państwowego długu publicznego do PKB – a właśnie z taką sytuacją mamy do czynienia czwarty rok z rzędu – w kolejnym projekcie ustawy budżetowej relacja deficytu budżetowego do dochodów nie może być wyższa niż w ustawie budżetowej na rok bieżący. Jeśli nie rosną dochody, musi też zostać zamrożony deficyt, a tym samym nie da się zwiększyć wydatków, bo zablokowana zostaje możliwość zaciągania długu na ich sfinansowanie.

Z kleszczy, których jedno ramię stworzyła gospodarcza słabość Europy, a drugie polski ustawodawca, udawało się jak dotąd w miarę zręcznie wywinąć. Było to osiągane poprzez cały szereg doraźnych posunięć taktycznych – przesuwanie wydatków poza budżet (np. do Krajowego Funduszu Drogowego), podniesienie stawki VAT, ograniczanie wydatków inwestycyjnych, czerpanie z Funduszu Rezerwy Demograficznej, maksymalizowanie dywidendy ze spółek Skarbu Państwa, korzystanie z zysku wypracowanego przez Narodowy Bank Polski, zastępowanie dotacji dla FUS pożyczkami rynkowymi (nie są zaliczane do zadłużenia państwa), zwiększenie składki rentowej po stronie pracodawców etc.

Owa polityka doraźnych posunięć taktycznych skutecznie chroniła Polaków przed katastrofami, jakie stały się udziałem wielu innych Europejczyków – kompletnym załamaniem gospodarki, obniżkami płac i emerytur, gwałtownym wzrostem bezrobocia i niepokojami społecznymi na dużą skalę. Niestety, te względne sukcesy całkowicie sparaliżowały wolę przeprowadzenia tyleż niezbędnych, co bolesnych dla niektórych grup obywateli posunięć strategicznych w sferze finansów. Nie doprowadzono do jednorodności systemu emerytalnego (poza systemem powszechnym pozostali rolnicy, górnicy, służby mundurowe, sędziowie i prokuratorzy), nie zwiększono roli podatków od nieruchomości, nie przesunięto mocniej struktury podatkowej ku podatkom konsumpcyjnym i nie ujednolicono stawek VAT.

W efekcie stopień nierównowagi, jaki ukształtował się w finansach publicznych po pierwszej połowie 2013 roku, dowodzi, że pole doraźnej taktycznej gry uległo zamknięciu. I nie chodzi tu tylko o niemożność znowelizowania ustawy budżetowej na rok bieżący poprzez podniesienie deficytu, bo groziłoby to złamaniem zapisów ustawy, lecz również o zasadniczą trudność skonstruowania prorozwojowych budżetów na dwa kolejne lata.

Cięcia czy wzrost gospodarki

Sedno problemu, jaki nęka polskie finanse publiczne, tkwi więc w przekroczonym progu 50 proc. długu publicznego w relacji do PKB, w wysokim udziale w wydatkach budżetu zdeterminowanych ustawowo (tzw. wydatki sztywne), a zarazem poddanych mechanizmom waloryzacyjnym oraz w ostatecznym wyczerpaniu prostych rezerw pozwalających na pokrycie niedoborów. Oczywiście, konstruując budżet na 2014 rok, można się rygorystycznie podporządkować ustawie – na niskim, realistycznym poziomie zaplanować dochody, do nich dopasować odpowiednio mały, dopuszczalny deficyt, a w konsekwencji założyć stosownie ograniczone wydatki („Tak krawiec kraje, jak materii staje"). Tyle tylko, że taki budżet grozi jeszcze większym wyhamowaniem i tak już niemrawej gospodarki; boleśnie przekonały się o tym kraje południa Europy, gdy przystąpiły do realizacji programów oszczędnościowych.

Wymarzonym wyjściem z pułapki byłoby natychmiastowe, głębokie obniżenie długu publicznego i właśnie w takim kontekście należy postrzegać całą dyskusję dotyczącą OFE. Wartość aktywów finansowych zgromadzonych w OFE na koniec maja bieżącego roku wyniosła 280 mld zł (średnio 17,5 tys. zł na każdego z 16 mln członków). Aktywa te dzieliły się na 120 mld zł ulokowanych w obligacjach Skarbu Państwa, 16 mld zł złożonych na depozytach bankowych lub mających postać papierów bankowych, 111 mld zł w postaci akcji (w większości notowanych na GPW), 31,5 mld zł ulokowanych w nieskarbowych papierach dłużnych (z istotnym udziałem obligacji korporacyjnych) oraz 1,5 mld zł,  które przeznaczono na zakup innych aktywów.

Zakładając, że tegoroczny PKB wyniesie w przybliżeniu 1580 mld zł, łatwo obliczyć, że umorzenie obligacji pozostających w posiadaniu OFE – co zakłada pierwszy wariant w rządowym „Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego" – pozwoliłoby z tego tylko tytułu obniżyć dług publiczny w relacji do PKB w okolice 45 proc. Groźba zderzenia z ustawowym progiem 50 proc. zostałaby na jakiś czas odsunięta, a w kształtowaniu budżetów na najbliższe lata dałoby się uzyskać pewien margines swobody.