Czekaj: rządowy raport o OFE jest stronniczy

Długo oczekiwany i wielokrotnie zapowiadany raport rządu pt. „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego" ujrzał wreszcie światło dzienne.

Publikacja: 02.07.2013 00:38

Ten obszerny dokument zawiera wiele różnorodnych, ważnych wątków, które wykraczają poza kształt systemu emerytalnego. Jest to w dużej mierze dyskusja na temat  kierunków  ewolucji polskiego systemu gospodarczego, doktrynalnych podstaw tego systemu. Ponad dwadzieścia lat  temu społeczeństwo polskie rozpoczęło gruntowną przebudowę systemu politycznego, społecznego i ekonomicznego.  W sferze ekonomicznej przebudowa ta oznaczała zastępowanie mechanizmów planowania centralnego mechanizmami rynkowymi. Chociaż nie wszyscy byli entuzjastami realizowanych reform, a ich tempo było zróżnicowane w poszczególnych latach, to generalnie rzecz biorąc  wśród głównych sil politycznych w kraju istniała zgoda co do słuszności przyjętego kierunku reform.

Rządowy raport, jak też wypowiedzi niektórych członków rządu, zwłaszcza premiera, tworzą nową jakość w tym zakresie. Po raz pierwszy siły polityczne rządzące naszym krajem w sposób zdecydowany zaatakowały jedną z najważniejszych rynkowych reform wprowadzonych w trakcie ostatnich ponad dwudziestu lat. Przedstawiony przez rząd raport nie stanowi analizy funkcjonowania systemu emerytalnego, jak sugerowałby jego tytuł – jest  raportem o „ekonomicznej i społecznej szkodliwości OFE". Został on skonstruowany w taki sposób, aby czytelnik nie miał wątpliwości, a jego przesłanie jest następujące:  gdyby nie system OFE, to polska gospodarka, zwłaszcza zaś sektor finansów publicznych, byłyby w doskonałym stanie, a zlikwidowanie OFE sprowadzi polską gospodarkę na  ścieżkę „zdrowego" wzrostu, zapewniając wysokie i bezpieczne emerytury w przyszlości. Jakie treści raportu skłaniają mnie do takiego wniosku?

W raporcie można znaleźć wiele fragmentów, w których formułowane są wątpliwe tezy, tendencyjnie dobierane są takie dane, które mają uzasadnić szkodliwość OFE, zaś inne, które nie pasują do przyjętego założenia, są pomijane. W krótkim z konieczności artykule nie mogę się oczywiście odnieść do wszystkich kontrowersyjnych tez czy stwierdzeń. Ograniczę się do dwu, kluczowych dla idei i sposobu konstrukcji raportu, kwestii.  Pierwsza dotyczy wpływu OFE na stan sektora finansów publicznych, druga – wyższości systemu tradycyjnego (ZUS), który ma zapewniać wysokie i bezpieczne emerytury w przyszłości.

Najważniejszym argumentem przeciwników OFE jest negatywny, a właściwie katastrofalny wpływ transferów do kapitałowej części systemu emerytalnego na stan sektora finansów publicznych. Znaczna część raportu poświęcona jest wyliczeniom dodatkowego deficytu sektora finansów publicznych i długu publicznego spowodowanego transferami do OFE części składki emerytalnej. Jest oczywiste, że przyjęty sposób konstrukcji reformy systemu emerytalnego musiał, w okresie przejściowym, wpłynąć negatywnie na sektor finansów publicznych. To nie ulega wątpliwości i nie powinno budzić niczyjego zdumienia czy oburzenia. Wątpliwości budzi natomiast sposób przedstawienia w analizowanym raporcie wpływu OFE na stan sektora finansów publicznych, a  w szczególności dwie kwestie.

Kto zyska na zmianach w OFE? Rząd, a nie emeryci

Zmiany w OFE. "To wysłanie przyszłych emerytów na rzeź"

Pierwsza dotyczy wybiórczego traktowania refundacji składek przekazanych dla OFE. W latach 2000 –2012 kwota refundacji wyniosła około 182 mld zł. Autorzy raportu całą swoją uwagę poświęcili wykazaniu jak szkodliwe skutki dla gospodarki miały te transfery. Zapomnieli jednak dodać, że w tym samym okresie łączna (z refundacją składki) dotacja dla FUS wyniosła około 505 mld zł, czyli przyrost długu publicznego z tytułu refundacji składki stanowił około 36% przyrostu długu publicznego z tytułu dotacji dla FUS.  Szkoda, że autorzy raportu nie zadali sobie trudu wykazania jak szkodliwe dla finansów publicznych oraz gospodarki miały łączne transfery. Chyba że deficyt sektora finansów publicznych spowodowany innymi, niż refundacja składek dla OFE przyczynami, uważają za „dobry". Gdybyśmy w tej analizie uwzględnili dodatkowo KRUS oraz emerytury mundurowe, które również negatywnie wpływają na finanse publiczne, to dopiero wtedy mielibyśmy kompleksowy obraz oddziaływania systemu emerytalnego na sektor finansów publicznych i gospodarkę.  Z takiej globalnej perspektywy moglibyśmy podjąć rzeczową dyskusję na temat koniecznych zmian w tym systemie. Omawiany raport byłby dokumentem poświęconym ocenie funkcjonowania systemu emerytalnego, a nie dokumentem, którego jedynym celem jest udowodnienie szkodliwości OFE.

Druga kwestia dotyczy zbyt mechanicznego traktowania zależności pomiędzy transferami do OFE a deficytami i długiem sektora finansów publicznych. Pisałem już na tych łamach, że rzeczywistymi ograniczeniami dla deficytu i długu sektora publicznego są ograniczenia konstytucyjne; gdyby nawet nie istniały OFE, to i tak deficyty i dług publiczny ciążyłyby w kierunku dopuszczalnych, konstytucyjnych  granic. Mam świadomość, że hipotezy tej nie da się łatwo udowodnić, ale postaram się to uczynić na zasadzie pewnego przeciwstawienia. Jeżeli pomiędzy transferami do OFE a sytuacją sektora finansów publicznych istniej taka liniowa, jak sugerują autorzy raportu, zależność, to powinna ona także działać w drugą stronę – spadek transferów do OFE powinien się przyczynić do poprawy stanu sektora finansów publicznych. Czy jednak tak jest w rzeczywistości? Niestety dowody empiryczne wskazują, że nie.

W latach 2000 – 2012  średnioroczne tempo wzrostu kwoty refundacji składek przekazanych do OFE wyniosło 4,85%, podczas gdy pozostała część dotacji dla FUS rosła przeciętnie o 14,9%. Oczywiście to niższe przeciętne tempo wzrostu wynika w znacznej mierze ze zmniejszenia refundacji po roku 2010. Ale nawet, jeżeli weźmiemy pod uwagę okres do roku 2010, to również i w tym przypadku dotacja dla FUS rośnie szybciej (17,5% średniorocznie) niż refundacja składek (13,6%).

Według danych ZUS łączna (z kwotą na refundację składek dla OFE) dotacja budżetowa dla FUS w roku 2009 wyniosła w przybliżeniu 51,8 mld zł, w tym refundacja składek przekazanych do OFE 21,1 mld zł. W kolejnym roku dotacja dla FUS wzrasta do 60,7 mld zł, a zatem o prawie 9 mld zł, natomiast kwota refundacji do 22,3 mld zł, czyli o około 1,2 mld zł. W roku 2011 dotacja dla FUS spadła do 53,2 mld zł, natomiast kwota refundacji składek do 15,4 mld zł. Można zatem stwierdzić, że w tym roku spadek dotacji dla FUS był mniej więcej równy spadkowi kwoty transferów do OFE. Nie oznacza to jednak, że dzięki temu trwale zmniejszył się deficyt FUS – spadek kwoty refundacji jedynie zneutralizował wcześniejszy wzrost deficytu z innych tytułów (ubytek dochodów z tytułu składki rentowej). Można więc stwierdzić, że spadek kwoty refundacji składek nie przyczynił się do spadku deficytu – mamy do czynienia ze swego rodzaju „wypychaniem" środków akumulowanych w OFE przez konieczność finansowania deficytów FUS powstających z innych przyczyn.

W roku 2012 dotacja dla FUS wyniosła około 48 mld zł, czyli spadła o około 5,3 mld zł w stosunku do roku poprzedniego. W tym samym roku kwota refundacji zmniejszyła się do 8,2 mld zł, czyli o 7,2 mld zł. Pomiędzy rokiem 2009 i 2012 dotacja budżetowa dla FUS  zmniejszyła się o około 3,8 mld zł, natomiast kwota refundacji składek przekazywanych do OFE o 12,9 mld zł. Tak więc oszczędności z tytułu zmniejszenia kwoty transferu jedynie w niecałej jednej trzeciej zostały przeznaczone na zmniejszenie deficytu. O czym świadczą te dane? O tym, że pomiędzy poszczególnymi wydatkami a deficytem sektora finansów publicznych nie zachodzi zależność liniowa. Oszczędności z jednego tytułu nie prowadzą zawsze i wprost do zmniejszenia deficytu; raczej zostaną rozdysponowane na inne cele, tak że ogólna sytuacja sektora finansów publicznych nie ulega istotnym zmianom. Jeżeli to rozumowanie nie jest błędne, to prowadzi do następującego wniosku: nawet gdyby nie było OFE, to i tak deficyt sektora finansów publicznych nie byłby istotnie mniejszy.

Oczywiście można argumentować, że oszczędności nie muszą zmniejszać deficytu – mogą być przeznaczone na finansowanie innych celów, np. inwestycji infrastrukturalnych, które przyczynią się do zwiększenia potencjalnego tempa wzrostu gospodarki. Tak oczywiście mogłoby się stać, ale nie ma pewności, że tak by się stało, zwłaszcza w przypadku w przypadku inwestycji publicznych. Może dzięki tym inwestycjom zwiększyłby się tylko stopień „uaquaparkowienia" kraju, co powodowałoby generowanie dodatkowych wydatków publicznych w przyszłości. Można by, na wzór „Orlików", rzucić hasło - „Aqua park" w każdej gminie. Bardziej istotny jest jednak brak pewności, że środki zaoszczędzone z tytułu likwidacji OFE zostałyby spożytkowane na inwestycje.

Dla potwierdzenia tych wątpliwości można odwołać się do danych dotyczących inwestycyjnych wydatków sektora publicznego w ostatnich latach. W roku 2010, a więc w okresie największych obciążeń budżetu transferami składki do OFE, wydatki inwestycyjne państwa stanowiły 5,6% PKB, w roku 2012, po zmniejszeniu kwoty transferów o 2/3, relacja ta spadła do 4,6%. Biorąc pod uwagę nominalną kwotę zmniejszenia refundacji składki przekazanej do OFE możny było oczekiwać wzrostu,  a nie zmniejszenia, udziału inwestycji publicznych w PKB o około 1 punkt procentowy.

Druga grupa argumentów dotyczy ryzyka oraz wysokości przyszłych emerytur wypłacanych w obu filarach.  Autorzy raportu jednoznacznie wskazują, że emerytury z I filaru będą wyższe i bardziej bezpieczne niż emerytury z systemu kapitałowego. Udowadniają, że system emerytalny o zdefiniowanej składce z założenia niemal jest w długim okresie zrównoważony i nie rodzi niebezpieczeństwa dla równowagi sektora finansów publicznych. Teoretycznie rzecz biorąc tak powinno być, jeżeli:

-  „kapitał" zgromadzony w ZUS będzie waloryzowany wskaźnikiem równym nominalnemu tempu wzrostu PKB,

- w punkcie wyjścia system jest zrównoważony,

- nie zmienią się relacje pomiędzy liczbą pracujących i liczbą pobierających świadczenia.

Pierwszy warunek nie budzi większych możliwości. Oczywiście zastosowanie takiego wskaźnika jest możliwe i z tego punktu widzenia nie ma większego zagrożenia dla stabilności systemu, chociaż należy pamiętać, że istnieje niebezpieczeństwo manipulowania poziomem tego wskaźnika dla doraźnych celów politycznych.

Drugi warunek nie jest spełniony. FUS wykazuje wysoki stopnień nierównowagi, która w ostatnich latach wzrasta i to nie głównie z tytułu refundacji składki do OFE. Jak wykazałem wyżej ograniczenie składki przekazywanej do OFE tylko w niewielkim zakresie przyczyniło się do zmniejszenia deficytu FUS. Dalsze ograniczenie czy nawet całkowita likwidacja transferów do OFE na niewiele się zda, gdyż obecnie refundacja składek przekazanych do OFE stanowi niecałe 20% łącznej dotacji dla FUS. W omawianym dokumencie brak jest informacji kiedy i w jaki sposób FUS zostanie zrównoważony, aby długookresowa równowaga systemu nie była zagrożona. Można to osiągnąć obniżając emerytury lub podnosząc składki. Aby system zrównoważyć, należałoby obniżyć emerytury o około 20,5% lub podnieść składki o mniej więcej 25% i to po całkowitym zaprzestaniu transferów do OFE. Ta kwestia umknęła autorom raportu.

Trzeci warunek, jak dziś wiadomo, również nie jest i nie będzie spełniony. Relacja pomiędzy liczbą pracujących a liczbą emerytów będzie się pogarszać, choć niewątpliwie wydłużenie wieku emerytalnego ograniczy szybkość pogarszania się tej relacji. W sytuacji, gdy liczba emerytów będzie rosła szybciej niż liczba pracujących (lub spadać wolniej) równowagi systemu nie da się utrzymać bez podwyższenia składek lub obniżenia emerytur, gdyż kwota składek wpłacanych przez pracujących nie wystarczy na wypłatę emerytur wynikających z wielkości zgromadzonego kapitału oraz przewidywanej długości życia na emeryturze. Tak więc system ten też zawiera określone ryzyka dla przyszłych emerytów (obniżenie emerytur poniżej poziomu wynikającego z kapitału i dalszego trwania życia), jak też dla przyszłych pracujących (wyższe podatki).

W tym kontekście system OFE wykazuje jednak istotne zalety. Wprawdzie obarczony jest ryzykiem spadku wartości zgromadzonego kapitału na skutek bessy giełdowej, ale pozbawiony jest ryzyk, które zostały omówione wyżej. Emeryci będą otrzymywali wypłaty ze  środków zgromadzonych w OFE bez względu na liczbę pracujących i wysokość składek, jakie będą płacić.

Nie jest prawdą, jak wielokrotnie podkreślał premier, że środki zgromadzone w OFE nie różnią się od kapitału zapisywanego na kontach w ZUS. Gdyby tak było, to moglibyśmy rozważyć dwa scenariusze zmniejszenia długu publicznego. Pierwszy polegałby na likwidacji OFE, co w sposób bezdyskusyjny pozwoliłoby na zmniejszenie długu publicznego o około 1/3. Gdyby środki na kontach w ZUS były takimi samymi środkami jak środki w OFE, to można by całkowicie zlikwidować dług publiczny zmniejszając ich wartość zapisaną na rachunkach w ZUS o 1/3. Pierwszy scenariusz jest poważnie rozważany przez autorów raportu, drugi, ze względów oczywistych – nie.

Oczywiście, bez względu na konstrukcję systemu emerytalnego podstawowe znaczenie dla wysokości i bezpieczeństwa emerytur w przyszłości będzie miała sytuacja gospodarcza, a w szczególności tempo wzrostu PKB. Ryzyku niskich emerytur wynikających z niskiego tempa wzrostu podlega, czego autorzy raportu zdają się nie dostrzegać, zarówno I jak i II filar. Rozwiązania systemu emerytalnego winny być zatem rozpatrywane głównie z punktu widzenia ich wpływu na wzrost gospodarczy. Autorzy raportu zdają sobie z tego sprawę i formułują, zgodne z jego myślą przewodnią,  wątpliwe tezy o szkodliwości OFE dla wzrostu gospodarczego. Jest to jednak temat na odrębną publikację.

Materiał Partnera
Zainwestuj w przyszłość – bez podatku
Materiał Promocyjny
Tajniki oszczędnościowych obligacji skarbowych. Możliwości na różne potrzeby
Materiał Partnera
Tak możesz zadbać o swoją przyszłość
Emerytura
Wypłata pieniędzy z PPK po 2 latach oszczędzania. Ile zwrotu dostaniemy
Emerytura
Autozapis PPK 2023. Rezygnacja to dobry pomysł? Eksperci odpowiadają
Materiał Promocyjny
Naukowa Fundacja Polpharmy ogłasza start XXIII edycji Konkursu o Grant Fundacji
Emerytura
Emeryci ograniczają wydatki. Mają jednak problemy z długami