Czy OFE generują dług publiczny?

Zarzuty 7 i 8: OFE generują dług publiczny oraz destabilizują finanse państwa grożąc jego bankructwem

Krytyka zasadności istnienia filara kapitałowego z perspektywy makroekonomicznej jest szczególnie widoczna ze strony przedstawicieli kręgów rządowych, dążących do zminimalizowania rozmiarów składki przekazywanej do OFE. Przedstawicielem tej linii są przede wszystkim wicepremier i minister finansów Jacek Rostowski oraz członek Rady Gospodarczej przy Premierze RP Bogusław Grabowski.

Minister Rostowski twierdzi na przykład, że „System OFE spowodował połowę wzrostu długu od czasu wprowadzenia reformy." (http://www.ekonomia24.pl/artykul/705504,1000503-Rostowski--koncepcja-OFE-legla-w-gruzach.html). Posługuje się przy tym metaforą „beczki z pożyczoną wodą" zgodnie z którą: „Różnica wynikająca z istnienia OFE jest tylko taka, że pomiędzy źródłem (składkowicze) a systemem nawadniania (emeryci) będziemy mieli dodatkowo napełnioną na 75-95 proc. PKB beczkę z pożyczoną wodą (dług), którą będziemy musieli kiedyś oddać, a w międzyczasie będziemy musieli ten dług kosztownie obsługiwać!". (http://www.mf.gov.pl/news1/-/asset_publisher/u7QN/content/id/1515101;jsessionid=00CC2D04A6282691825CF160E8556F2A).

Podobną argumentację można spotkać u Bogusława Grabowskiego, który twierdzi, że „Po 10 latach reformy okazało się, że te nasze prywatne oszczędności, które kierujemy do OFE są więcej niż w stu procentach równoważone przyrostem naszego długu, jako podatników, który w naszym imieniu zaciąga budżet państwa. W związku z powyższym to, co jest w OFE w niczym nie zabezpiecza naszej stabilności emerytur na przyszłość, za to generuje ogromne ryzyko, które się ujawniło tak począwszy od kwietnia, maja poprzedniego roku, ryzyko w zakresie dalszego rolowania długu, kosztu obsługi zadłużenia. Dlatego żeby to ryzyko zmniejszyć trzeba zmniejszyć składkę dlatego, że nie zagrażając stabilności systemu emerytalnego..." (http://www.radiozet.pl/Programy/Gosc-Radia-ZET/Blog/Janusz-Jankowiak-Boguslaw-Grabowski-27-Stycznia-2011).

Sednem tego rozumowania jest utożsamianie przez obu dyskutantów długu jawnego (zsekurytyzowanego tj. mającego postać wyemitowanych obligacji lub bonów skarbowych) z całym długiem publicznym, przy jednoczesnym wyłączeniu długu ukrytego/niejawnego z tego rachunku. Innymi słowy, suma zapisów na indywidualnych kontach emerytalnych w ZUS (przekraczająca dziś 2,2 bln złotych, a więc prawie 150 proc. PKB) nie jest w argumentacji ministra Rostowskiego i dr Grabowskiego długiem publicznym, podczas gdy suma obligacji i bonów skarbowych znajdująca się w portfelach OFE (ok. 150 mld złotych tj. 10 proc. PKB Polski) takim długiem jest.

Co więcej, zdają się oni zakładać, że gdyby w ramach reformy emerytalnej nie przewidziano istnienia OFE ograniczając się jedynie do zamiany systemu zdefiniowanego świadczenia na system zdefiniowanej składki, to dług znajdujący się w posiadaniu OFE nie powstałby, a zadłużenie polskiego państwa byłoby o 10 proc. PKB niższe. Przyjmowanie tego typu pozycji retorycznej przez przedstawicieli administracji publicznej wydaje się być w pełni zrozumiałe zważywszy na to, że zarówno na gruncie polskiej ustawy o finansach publicznych jak i zasad statystycznych stosowanych przez Eurostat, dług publiczny nie obejmuje zobowiązań emerytalnych sensu stricto. Z perspektywy ministra finansów zwiększenie zapisów na kontach w ZUS o 10 proc. PKB i adekwatne zmniejszenie o tę samą kwotę sumy wyemitowanych obligacji i papierów skarbowych jest operacją krótkookresowo bardzo korzystną. Pozwala bowiem księgowo zredukować dług publiczny (w rozumieniu ustawy) o 10 proc. PKB. Ceną tej operacji jest co prawda adekwatny wzrost zapisów na kontach w ZUS, te jednak nie są objęte ani polskimi ani europejskimi regułami fiskalnymi, a więc są znacznie mniej dotkliwe dla Ministra Finansów.

By wzmocnić swoją argumentację w oficjalnych dokumentach rząd twierdził, że polskie państwo musi trwale zaciągać pożyczki, by pokryć ubytek składki emerytalnej przekazywanej do OFE. Zdaniem Ministerstwa Finansów skumulowany dług wynikający z istnienia OFE mógłby osiągnąć w 2060 r. 94 proc. PKB. W ten sposób Ministerstwo Finansów sugeruje, że brak OFE spowodowałby, że całkowite zobowiązania państwa byłyby w roku 2060 o niemal 100 proc. PKB niższe. Nic bardziej błędnego.

Rząd stoi bowiem zawsze przed wyborem czy emitować dług (by pokryć dany wydatek), czy sprzedać posiadane aktywa (prywatyzacja), czy zmniejszyć inne wydatki (konsolidacja fiskalna), czy też może zwiększyć bieżące podatki. Polityka fiskalna jest bowiem polityką dyskrecjonalną, a więc skala długu zaciąganego w postaci obligacji i bonów skarbowych jest pochodną decyzji państwa o wydatkach i dochodach publicznych dokładnie w takim samym stopniu jak pochodną wyboru publicznego (ustaw emerytalnych) jest skala publicznych zobowiązań emerytalnych, niezależnie od tego czy ich zabezpieczeniem będą obligacje skarbowe czy nie. Jeśli decyzją rządu byłoby utrzymanie np. zrównoważonych finansów publicznych i nie zaciąganie długu to przekazanie składki do OFE powinno być równoważone np. adekwatnymi przychodami z prywatyzacji (i tak się w istocie rzeczy dzieje), albo wyższymi podatkami lub zmniejszeniem innych wydatków publicznych.

Dotychczasowe polskie rządy jednak tak nie postępowały utrzymując budżet niezrównoważony. Przyczyną niezrównoważenia nie były jednak fakt istnienia lub nieistnienia OFE, lecz świadomy wybór wydatkowania z kasy państwowej więcej niż wynosiły bieżące dochody podatkowe. Przychody z prywatyzacji wystarczały do sfinansowania składki przekazanej do OFE, nie były jednak wystarczające do pokrycia całkowitego deficytu sektora finansów publicznych. Warto zauważyć, że fenomen ten nie jest specyfiką Polski. Zadłużenie publiczne większości państw rozwiniętych sięga 70-120 proc. ich PKB mimo, że w żadnym z nich nie funkcjonują otwarte fundusze emerytalne na modłę polską. Jednocześnie państwa te mają, jak się szacuje, ukryte zobowiązania emerytalne w skali 200-400 proc. PKB. Brak funduszy emerytalnych nie zapobiegł więc narastaniu całkowitego zadłużenia publicznego – zarówno tego jawnego jak i ukrytego – krajów OECD. W tym kontekście dziwi argumentacja Ministra Rostowskiego i dr Grabowskiego, zgodnie z którą ewentualnie konsolidacja obligacji znajdujących się w portfelach OFE zmniejszyłaby całkowity dług publiczny Polski (dziś o 10 proc. PKB, a docelowo o ok. 100 proc. PKB).

Po pierwsze, zdają się oni celowo pomijać to, że o tę kwotę wzrosłyby zapisy na indywidualnych kontach w ZUS reprezentujące równie wymagalne zobowiązania polskiego państwa wobec przyszłych emerytów. Po drugie, za niczym nie uzasadnione należy uznać przekonanie, że skokowy spadek zsekurytyzowanego długu publicznego o 10 proc. PKB nie skłoni polityków do wyemitowania obligacji na inne cele, co najmniej w kwocie 10 proc. PKB – operacja ta byłaby bowiem dopuszczalna przez ustawę o finansach publicznych i konstytucję RP, a co za tym idzie politycznie atrakcyjna. Ignorowanie tych faktów, traktowanie zapisów na indywidualnych kontach w ZUS jako niewymagalnych i na dodatek nie oprocentowanych zobowiązań publicznych (a więc jako „nie-długu"), jest wśród krytyków istnienia OFE powszechne. Wskazuje to na skuteczność retoryki Ministra Finansów w przedstawianiu obligacji znajdujących się w portfelach OFE jako realnego długu publicznego a zapisów na kontach w ZUS jako długu nierzeczywistego, nie rodzącego przyszłych zobowiązań podatkowych. Przykładowo prof. Leokadia Oręziak (Gazeta Prawna 6 marca 2013) twierdzi, że „Ciężar wykupu zarówno obligacji znajdujących się w portfelach OFE, jak i pozostałych wynikających z istnienia II filaru spada na całe społeczeństwo. Teraz więc mamy dodatkowy dług publiczny, a w przyszłości wszyscy Polacy, w tym członkowie funduszy, będą musieli zapłacić wyższe podatki, by wykupić te obligacje. W efekcie tego dług mający związek z OFE wzrośnie w 2013 r. o dalsze 30 mld i znacznie przekroczy 300 mld zł."

Wydaje się, że racjonalna polemika z tymi przekonaniami jest trudna, dopóki pokusa uzyskania dodatkowego oddechu fiskalnego i zaciągnięcia nowego długu w skali przynajmniej 10 proc. PKB jest duża. Przyznaje to otwarcie Bogusław Grabowski, który w TVN CNBC polemizując z Januszem Jankowiakiem zgodził się, że „przesunięcie składek to de facto zamiana długu krótkoterminowego na długoterminowy. Ale przyznał też, że dług skarbu państwa zbliża się do granicy, dlatego w tej chwili jedyną alternatywą byłoby podniesienie podatków, a co za tym idzie - zwiększenie bezrobocia. - Dlatego uważam, że pomysł przesunięcia składek z OFE do ZUS jest dobry" (http://wyborcza.biz/biznes/1,101562,9016306,Grabowski_do_Jankowiaka__Zmienilem_zdanie__bo_zmienila.html#ixzz2QcaKzn2V).

Dr Grabowski podobnej argumentacji użył w Radiu Zet (http://www.radiozet.pl/Programy/Gosc-Radia-ZET/Blog/Janusz-Jankowiak-Boguslaw-Grabowski-27-Stycznia-2011) mówiąc „I wracamy teraz do problemu OFE, to jest właśnie wybór społeczny i polityczny, czy mamy teraz, w tym okresie, to pokolenie bardziej oszczędzać via finanse publiczne po to żeby nie obciążać przyszłymi naszymi emeryturami bardziej następne pokolenie, tak jak mówi Janusz (...) czy mamy teraz te nasze oszczędności przeznaczyć na to żeby więcej modernizować korzystając ze środków unijnych, po to żeby w przyszłości był większy wzrost gospodarczy i żeby z tej infrastruktury również korzystały te pokolenia.".