ZUS może zmarnować pieniądze z OFE

Ministerstwo Finansów forsuje ostatnio koncepcję stopniowego przesuwania oszczędności emerytalnych gromadzonych w OFE do ZUS w ciągu ostatnich 10 lat przed emeryturą. Przyjęcie takiego rozwiązania zaneguje jeden z dwóch głównych celów reformy emerytalnej z przełomu wieku i przesądzi o pełnym powrocie do repartycyjnego systemu wypłat.

Środki przesuwane z OFE do ZUS będą wydawane natychmiast na wypłatę świadczeń dla aktualnych emerytów. Kiedy my sami na emeryturę przejdziemy, żadnych emerytur kapitałowych nie otrzymamy – bo nie będzie już żadnego kapitału. Nadzieje na to, że dostaniemy emerytury w odpowiedniej wysokości, będą się więc opierać na tym samym, na czym opierały się przed reformą z 1999 roku – na wierze w zdolność państwa do ściągania danin od tych, którzy wówczas będą pracować, i odprowadzać od swoich zarobków składki i podatki. A pobór danin w odpowiedniej wysokości będzie coraz trudniejszy, bo liczba osób osiągających wiek emerytalny w najbliższych dwóch dekadach będzie gwałtownie rosnąć, zaś liczba osób osiągających wiek zdolności do pracy będzie się kurczyć. Reforma emerytalna, przypomnijmy, była po to, by tę zależność wypłat od przyszłej demografii znacząco osłabić.

Powtórka z rozrywki

Nie negujemy istnienia problemu deficytu budżetowego. Nie negujemy także faktu, iż wprowadzenie zasady transferu środków z OFE do ZUS w ciągu ostatnich 10 lat przed emeryturą spowoduje szybsze wypełnienie luki budżetowej niż likwidacja przywilejów emerytalnych górników, rolników i służb mundurowych, której przecież z dnia na dzień przeprowadzić się nie da.

Trudno jednak nie zauważyć, że tych samych argumentów użyto dwa lata temu, by uzasadnić konieczność radykalnej redukcji składek kierowanych do OFE. Co więc w ciągu tych dwóch lat zrobiono, aby znów nie powtórzyła się sytuacja, kiedy trzeba przedkładać działania nastawione na szybkie efekty nad działaniami racjonalizującymi system emerytalny? Czy raz na dwa lata ten i następni ministrowie finansów będą uzdrawiać tą metodą finanse publiczne? Czy działania racjonalizujące podjęte zostaną dopiero wtedy, kiedy ostatnia złotówka oszczędności emerytalnych gromadzonych w II filarze zostanie przejęta i wydana na zaspokojenie bieżących potrzeb budżetu?

Obecnie planowany transfer środków z OFE do ZUS jest na pozór mniej radykalną marginalizacją drugiego filaru niż redukcja składki dokonana przed dwoma laty. Istotnie, roczny strumień dodatkowych środków wpływających do ZUS będzie początkowo niewielki i dopiero gdy system OFE osiągnie dojrzałość (będzie miał 57-latków zbierających kapitał od pierwszego dnia pracy) można liczyć na kwoty przewyższające to, co dała redukcja składek. Jest to jednak zmiana o wiele bardziej fundamentalna ze względu na jej nieodwracalność. Stopa składki do OFE zapewne nie zostanie już podniesiona, lecz teoretycznie można ją podnieść każdego dnia (niestety, także obniżyć). Transfer aktywów OFE do ZUS jest ruchem nieodwracalnym: tych środków nie można po kilku latach odesłać z powrotem do OFE, bo ich tam w ZUS od dawna nie ma. ZUS jak wiadomo gromadzi jedynie liczby opisujące wysokość naszych przyszłych roszczeń emerytalnych. Sytuacja będzie nieodwracalna także w innym sensie. Jeśli nie uruchomimy systemu wypłat emerytur kapitałowych teraz, to praktycznie nie uruchomimy go już nigdy. Zawsze propozycja reaktywacji drugiego filaru będzie się rozbijała o brak infrastruktury, prawnej i instytucjonalnej, do obsługi tego typu świadczeń.

Do kogo należą pieniądze?

Dyskusja nad najnowszą propozycją MF koncentruje się na pytaniu, czy pieniądze zgromadzone w OFE są nasze czy też rządu. To fundamentalna kwestia i warto, by prawa własności w II filarze emerytalnym zostały możliwie szybko rozstrzygnięte, zwłaszcza na gruncie etyki politycznej. Dla ekonomisty fundamentalną kwestią jest raczej to, że żadna z przesłanek, które motywowały reformę emerytalną 1999, nie zdezaktualizowała się. Nie widać wyhamowania trendu wydłużania się życia. Spadek dzietności nie okazał się przejściowym incydentem. Na dodatek z coraz większą swobodą korzystamy z prawa do migracji do innych systemów emerytalnych lub do emigracji wewnętrznej, gdy zaniżamy dochody podlegające składce ZUS. Skoro perspektywy dla systemu repartycyjnego nie są lepsze niż w końcu lat dziewięćdziesiątych, to dlaczego mamy się zdecydować na kolejny etap likwidacji drugiego filaru?

Przypomnijmy, że głównym hasłem reformy 1999 nie było „Emerytury kapitałowe są lepsze", lecz „Bezpieczeństwo dzięki różnorodności". Drugi filar powołano nie dlatego, że jest lepszy od ZUS, lecz że jest inny niż ZUS. Obydwa filary mają swoje zalety, ale także i wady. Ważne jest jednak, że silne i słabe strony obydwu systemów są odmienne i słabo ze sobą powiązane. Emeryturom z OFE nie zagrażają akurat wymienione przed chwilą procesy, dlatego warto za każdą rozsądną cenę utrzymać dualność systemu wypłat emerytalnych w Polsce.

Poprawiać usterki

Systemy kapitałowe istnieją w wielu krajach i w większości z nich funkcjonują dobrze. Nie ma powodu, by nie było tak również w Polsce. Ocena dotychczasowego funkcjonowania II filaru jest ułomna, bo dotyczy wyłącznie fazy akumulacji, zresztą przed osiągnięciem jej dojrzałości. Trzeba czym prędzej poprawić ewidentne usterki gromadzenia składek w OFE, tym bardziej że od 2010 roku czeka pakiet zmian opracowany przez tzw. zespół Boniego (m.in. zewnętrzny benchmark dla wyników OFE i silne powiązanie przychodów PTE ze wzrostem wartości jednostki uczestnictwa). Z niezrozumiałych względów nic się nie dzieje z tym projektem, tak jakby rządowi zależało na podtrzymywaniu systemu, który jest łatwym obiektem krytyki.

Krytyka systemu OFE jest po części efektem głębokiego i długotrwałego kryzysu na rynkach finansowych. Pamiętamy do dzisiaj utratę 1/4 wartości jednostek w najostrzejszej fazie kryzysu. Mimo to stopa zwrotu z OFE za ostatnie 10 lat  wynosi ponad 8 proc. rocznie, czyli jest wyższa od waloryzacji przyznawanej nam w ZUS. Strat nie bilansujemy z wcześniejszymi zyskami, straty są czymś odrębnym, są postrzegane jako patologia. Z tej perspektywy mocno wątpliwe są zarzuty stawiane przez wielu polityków, że OFE inwestują gros aktywów w obligacjach skarbowych. We wszystkich funduszach emerytalnych na świecie obligacje są stabilizującym elementem portfela inwestycyjnego, łagodzącym spadki  w okresach turbulencji na rynkach finansowych. Zalecenie „wy inwestujcie w akcje, my zadbamy o przejście od akcji do obligacji poprzez przeniesienie kapitału do ZUS w ostatnich 10 latach przed emeryturą" jest bałamutne. OFE nie przetrwają kolejnego ciężkiego kryzysu finansowego, gdyż spadki wartości aktywów będą głębsze, a hasło „OFE marnują nasze pieniądze" będzie budzić silniejszy odzew. Bałamutne jest również samo zrównanie obligacji skarbowych kupowanych na rynku finansowym z zapisami księgowymi na kontach składkowych w ZUS. W sensie ogólnym i jedne, i drugie są zobowiązaniem państwa, jednak wiarygodność pierwszego z nich jest wyceniana na rynku finansowym, podczas gdy wiarygodności przyszłych wypłat z ZUS nikt nie wycenia.

Same towarzystwa emerytalne przyczyniły się również do obecnej niechęci do drugiego filaru emerytalnego. Krótkowzroczna pogoń za rentownością po wprowadzeniu zakazu akwizycji w 2012 r. sugeruje, że menedżerowie PTE nie dostrzegli w porę, iż od pewnego czasu toczy się gra o dalsze istnienie drugiego filaru. Można również odwrócić kierunek przyczynowości. Przekonanie o nietrwałości i tymczasowości reguł skraca horyzont kalkulacji biznesowych, nie sprzyja więc temu, aby ze strony PTE padały propozycje rozwiązań racjonalnych w długim horyzoncie czasu. Kolejnym niefortunnym krokiem jest przedstawiona przez Izbę Gospodarczą Towarzystw Emerytalnych minimalistyczna i defensywna propozycja wypłaty z OFE świadczeń, które nie są dożywotnimi emeryturami. Jest to najtańszy w obsłudze system wypłat, co przy okrojeniu składki ma istotne znaczenie, jednak brak świadczeń dożywotnich sytuuje drugi filar na obrzeżach systemu emerytalnego  i prowokuje propozycje przekazania pieniędzy z OFE do ZUS, gdyż tylko ZUS wypłaca świadczenia dożywotnie.

Bez dobrego projektu dożywotnich świadczeń z OFE trudno sobie wyobrazić skuteczne przeciwstawienie się próbom przeniesienia aktywów drugiego filaru do ZUS. Przewidując to, przygotowaliśmy projekt, doskonalony w szczegółach co najmniej od roku, w którym PTE wypłacają dożywotnie świadczenia, lecz dzięki specjalnie zaprojektowanym mechanizmom ograniczania ryzyka koszty gwarancji wypłaty świadczeń są niewielkie, nieznacznie tylko wyższe niż w minimalistycznym projekcie IGTE.