OFE nad krawędzią

Późnym wieczorem 24 listopada 2010 r. rząd premiera Viktora Orbána podjął decyzję o przeniesieniu oszczędności 3 mln przyszłych emerytów z prywatnych funduszy emerytalnych do państwowego systemu. Dzięki temu państwowa kasa zyskała 14,6 mld dol., które Węgrzy odłożyli tam przez 12 lat. Pieniądze poszły na wypłatę bieżących emerytur i zasypianie dziury budżetowej. Nie był to pierwszy taki przypadek. Dwa lata wcześniej zdecydowała się na to Argentyna. Myślał o tym rząd Bułgarii, ale ostatecznie wycofał się z tych pomysłów. I to byłoby na tyle jeśli chodzi o przykłady sięgnięcia przez rządzących po pieniądze  zgromadzone w funduszach emerytalnych.

Czy taki scenariusz grozi Polsce? Pokusa jest spora. Chodzi o niebagatelną kwotę, bo o prawie 270 mld zł, czyli ponad 80 mld dol. Zaczyna w to wierzyć coraz większa rzesza ekonomistów. A to może zadziałać jako samospełniająca się przepowiednia. Choć, jak uważają inni, proces likwidacji OFE już się właściwie zaczął - najpierw obniżenie składek do tych instytucji w 2011 r., a teraz propozycja Ministerstwa Finansów, aby na 10 lat przed emeryturą środki z OFE trafiały do ZUS.

W sierpniu 2010 r. premier Donald Tusk na spotkaniu z szefami funduszy emerytalnych zapewniał, że zamiarem rządu nie jest wywrócenie systemu emerytalnego do góry nogami. - Chodzi o to, by zbudować taką równowagę, która pozwoli odzyskać sens reformy emerytalnej, bo z punktu widzenia emerytów lepsze jest reformowanie obecnego systemu, niż budowa nowego – podkreślił wówczas.

Zły filar kapitałowy

Nie od dziś jednak wiadomo, że „sympatią" do funduszy emerytalnych nie pała resort finansów, na czele z jego szefem Jackiem Rostowskim. Na nie tak dawnej debacie, która odbyła się w SGH w połowie stycznia, Ludwik Kotecki, główny ekonomista resortu finansów i zaufany ministra Rostowskiego, mówił, że reforma emerytalna z 1999 r. miała dobrą i złą część. Ta pierwsza to stworzenie systemu o zdefiniowanej składki. Druga, gorsza to OFE. - Wydaje się, że powstanie OFE nie było przygotowane dość rzetelnie. Skutki dla finansów publicznych były mocno niedoszacowane. W efekcie powstał sztuczny dług, którego nie dało się utrzymać i stąd decyzja o obcięciu składki. Reforma zakładała szereg założeń, które były niemożliwe do realizacji z różnych przyczyn i nie zostały zrealizowane – mówił Kotecki. Jak wskazywał inne kraje nie ponoszą takich kosztów lub są one bardzo niskie.

Na tej samej konferencji prof. Leokadia Oręziak z SGH przekonywała, że  „OFE należy zlikwidować w całości i jak najszybciej". Wskazywała na to, że OFE są przyczyną długu publicznego. Rząd musi bowiem refundować ZUS ubytki wynikające z istnienia OFE, a pieniądze te powinny iść na bieżącą wypłatę emerytur. - To bulwersujący system i niedopuszczalne jest tolerowanie tego stanu rzeczy – mówiła Oręziak. Nie jest dziś jedyną wśród ekonomistów, która taki scenariusz uwzględnia. Bogusław Grabowski, członek Rady Gospodarczej przy Premierze, związany z grupą Skarbiec, od kilku już lat głosi, że „filar kapitałowy jest złem". Do specjalnych zwolenników OFE nie należy też innych członek Rady Gospodarczej – prof. Witold Orłowski, główny doradca ekonomiczny w PwC. Przekonywał ostatnio, że przez sam fakt zlikwidowania OFE nie spowoduje się, że znikną problemy systemu emerytalnego. - Ale nie jest też tak, że decyzja o likwidacji OFE oznaczałaby powrót do komunizmu – dodawał i przekonywał, że jakiegoś wyboru trzeba będzie dokonać.

Pomysł likwidacji OFE nie jest nowy. Już w 2001 r. poseł SLD Wiesław Kaczmarek postulował, aby zlikwidować OFE, po to by zredukować dziurę budżetową. Wtedy nikt nie potraktował tego poważnie.

- OFE przegrały pierwszą rundę całego sporu (decyzja o obniżeniu składki – od red.) na własne życzenie. Przez nokaut. Podważona została cała idea reformy emerytalnej i druga runda jest tego konsekwencją. Teraz można zrobić wszystko. Zabrać część aktywów, albo całość. Trzeba to tylko uzasadnić – uważa Rafał Antczak, członek zarządu Deloitte. Jak dodaje, fundusze emerytalne nie zaprezentowały nic co zwiększyłoby ich efektywność. Nie poszły w kierunku poprawy systemu emerytalnego, a zgodziły się na odwrócenie biegu reformy.

- Mimo tak realnej groźby jak likwidacja, OFE dziś zachowują się chyba mało racjonalnie. Maksymalizują swoje dochody, a przy braku skutecznego PR pojawiają się teksty w gazetach z których wynika, że zarządzanie OFE to najlepszy biznes w Polsce. Nie potrafią się też porozumieć co do konstrukcji wypłat z OFE – uważa także Krzysztof Nowak z firmy Mercer, która m.in. ocenia światowe systemy emerytalne. - PTE nie prowadzą dialogu z inwestorami, nie widać ich w mediach, nie dostarczają "Kowalskiemu" informacji - można odnieść wrażenie, że starają się bronić jedynie własnych interesów – dodaje.

Zresztą po stronie OFE nikt specjalnie już dzisiaj nie występuje. Choć jak zauważa Krzysztof Nowak, jeśli OFE zostaną zlikwidowane opinie na temat polskiego systemu emerytalnego będą zapewne zdecydowanie gorsze, bo element kapitałowy systemu jest zawsze uznawany za potrzebny.

Problem dla finansów państwa

Prawdą jest, że przez istnienie OFE dług państwa wzrasta (nadal trzeba finansować emerytury, a jednocześnie środki, które mogłyby temu służyć trafiają do OFE). Jednocześnie prawdą jest też, że OFE zwiększyły "stabilność" systemu emerytalnego, wprowadzając do niego wielofilarowość, a tym samym dzieląc źródła przyszłych wypłat.

Prof. Dariusz Filar z Rady Gospodarczej przy Premierze, uważa, że problem jest wielowarstwowy. Z jednej strony przyjęty przez Eurostat sposób liczenia długu stawia nas w gorszej sytuacji. Powoduje, że filar kapitałowy systemu emerytalnego jest pokazywany jako dług jawny.

- Ujawniamy część ukrytego długu, czego nie robią inne kraje. To nie jest fair wobec Polski, ale nie możemy tego lekceważyć – przekonuje prof. Filar.

Druga kwestia to wypłata bieżących emerytur przez ZUS. Istnienie OFE i przekazywanie do nich składek, powoduje ubytek w państwowej instytucji, który jest subwencjonowany przez państwo (emisje obligacji skarbowych, które i tak kupują OFE). Dziurę miały zasypać wpływy z prywatyzacji, co się ostatecznie nie udało.

Choć jak przekonuje Grzegorz Chłopek, prezes ING PTE, do 2006 r. suma wpływów z prywatyzacji mniej więcej równoważyła się z sumą dotacji do ZUS z tytułu tego, że część składki trafiała OFE. - Kwota, która odpowiada za deficyt FUS, z wyłączeniem OFE, to jest już ponad 400 mld złotych. Czyli połowa zadłużenia Polski. Ale wciąż mówimy tylko, że OFE są złe. Pierwsze pieniądze, które państwo polskie pożyczyło po to, żeby przekazać je do ZUS, ze względu na przekazywanie składek do OFE, nastąpiło dopiero w 2006 r. – przekonuje Chłopek.

Czy argumenty o "złym" wpływie OFE na finanse publiczne dają powód do potencjalnej likwidacji kapitałowej części systemu emerytalnego? Eksperci od dawna wskazują raczej na potrzebne reformy finansów publicznych, głównie po stronie wydatków. W tym także dalsze zmiany w systemie emerytalnym, ale nie tyle związane z OFE, a np. z likwidacją i ograniczeniem systemu przywilejów emerytalnych (emerytury mundurowe, rolnicze), które kosztują 20 mld zł rocznie czy dostosowaniem systemu rentowego do emerytalnego.

- Rząd ma ogromną motywację by sięgnąć po te pieniądze. Choćby wejście do strefy euro, fundusze europejskie i wynikający z nich wydatki własne. Rząd szuka najprostszej ścieżki. Dzięki temu udałoby się zmniejszyć  dług w relacji do PKB o 5-7 pkt. proc. Motywacja jest, co jednak z obietnicą rządu, że składka do OFE powinna wzrosnąć po kryzysie? – zastanawia się Maciej Bukowski, szef Instytutu Badań Strukturalnych, który należy do przeciwników likwidacji OFE.

O tym, że motywacja jest duża może świadczyć choćby ostatnia debata na temat euro zorganizowana przez resort finansów. Na konferencji prasowej po jej zakończeniu minister Rostowski odpowiadając na pytanie dziennikarza mówił, że decyzja o obniżeniu składki do OFE czy sięgniecie po pieniądze z Funduszu Rezerwy Demograficznej to były jedne z jego najtrafniejszych decyzji i  nie zmniejszyły wiarygodności Polski. Nie spowodowały, że trafiliśmy na rafy, które mogłyby grozić w sytuacji największego kryzysu gospodarczego od 80 lat. Chętnie cytował też żart szefa NBP, Marka Belki, przywołującego przykład węgierski. Jednak już nie w tonie żartobliwym.

- Gdyby nie system OFE relacja długu do PKB wynosiłaby 37 proc., a nie 53 proc. według naszej metodologii i 56 proc. według metodologii unijnej – mówił na niedawnej konferencji wicepremier i minister finansów. Choć i nadmienił o pozytywnej roli OFE.

- Wszystkie systemy emerytalne na świecie zderzają się z dwoma problemami. Pierwszy to starzenie się społeczeństwa, co rozwiązują wydłużaniem wieku emerytalnego. Drugi to niemożność generowania stóp zwrotu na poziomie z lat 60-tych  – mówi Wiktor Askanas, sędzia Kanadyjskiego Trybunału Ochrony Konsumenta i Konkurencji, emerytowany profesor Uniwersytetu w Nowym Brunswicku. - W rozwiniętych społeczeństwach dąży się do sytuacji, w której przejście na emeryturę nie oznacza obniżenia poziomu życia poniżej granicy ubóstwa. I pod tym kątem dokonuje się zmian w systemach emerytalnych. W Polsce wszystkie decyzje wynikają z interesu państwa, a nie obywatela. Cała dyskusja traci więc sens  - przekonuje.

-  Nie można dla doraźnych celów politycznych wykorzystywać systemu emerytalnego. Pojawia się argument, że państwowe jest lepsze niż prywatne, bo jest państwowe. Co to za argument? Dobrowolność to piękne hasło. Ale czy my tworzymy nowy system emerytalny? – komentuje prof. Maciej Żukowski z Uniwersytetu Ekonomicznego w Poznaniu. I dodaje, że system trzeba stale dostosowywać do zmieniającej się sytuacji.

Jak podkreślają nasi rozmówcy, wydaje się, że zwolennicy likwidacji OFE (a również wcześniejszego obniżenia składki do nich), a z drugiej strony zwolennicy funduszy rozmawiając używają różnych argumentów. Pierwsi mówią wyłącznie o długu publicznym i wpływie OFE na jego wielkość, drudzy odwołują się do historii reformy systemu emerytalnego i koncentrują się właściwie wyłącznie na podkreślaniu, że OFE są elementem "wielofilarowości" systemu i jako takie muszą w nim pozostać. Prawda jest jednak dużo bardziej złożona.

- Nowy system emerytalny się zestarzał. Z trzech powodów. Po pierwsze ze względu na demografię, po drugie z powodu tego, co wydarzyło  się na rynku finansowym i zaufania do niego. I po trzecie ze względu na świadomość społeczną. Zwichrowaliśmy świadomość Polaków – uważa z kolei prof. Tadeusz Szumlicz z SGH.

Zdaniem naszych rozmówców, w ostatnim czasie pojawili się ekonomiści, którzy nie tylko – jak się wydaje - z powodów budżetowych krytykują OFE. Można odnieść wrażenie, że to co ich jednoczy to "anty Balcerowiczowość".

Rafał Antczak wskazuje jeszcze na inny aspekt. W czasie pierwszej rundy zmian w kapitałowej części systemu emerytalnego wśród przeciwników OFE było wielu tzw. niezależnych ekspertów, którzy równocześnie byli oferentami produktów III-filarowych. - III filar sukcesu nie odniósł. Jednak taka sytuacja w krajach rozwiniętych byłaby od razu wyciągnięta. Bo nie wiadomo po której stronie właściwie się opowiadali – mówi Antczak.

Potrzebne zmiany

Lista przeciwników potencjalnej likwidacji OFE nie jest jednak aż tak krótka. Za utrzymaniem OFE opowiada się choćby prof. Filar.

- Aby nie powstawało błędne koło, że OFE kupują obligacje, które rząd emituje ze względu na wypełnienie luki w FUS, należałoby funduszom pozwolić budować bardziej elastyczny portfel. Na początku powinien to być portfel typu venture capital, który z czasem staje się zrównoważonym – uważa Dariusz Filar. Także prof. Marek Góra z SGH, współtwórca koncepcji reformy emerytalnej proponuje, żeby docelowo, w przyszłości fundusze kupowały dla nas wyłącznie instrumenty inne niż papiery rządowe. Zwolennicy OFE mówią też i innych koniecznych zmianach w OFE m.in. obniżaniu opłat jakie pobierają, zmian w ich polityce inwestycyjnej, utworzeniu funduszu bezpiecznego.

Prof. Andrzej Sławiński, dyrektor Instytutu Ekonomicznego NBP, uważa, że OFE powinny skoncentrować się na pasywnym zarządzaniu aktywami. - System staje się wówczas społecznie użyteczny, spełnia oczekiwania, które towarzyszyły przy jego tworzeniu i nie obciąża przyszłych emerytów kosztami. OFE generują zaś stały, długotrwały popyt na akcje polskich firm i jednocześnie pełnią nadzór właścicielski – mówi Sławiński.

Michał Rutkowski, który w Banku Światowym odpowiada za Rosję i jest współautorem koncepcji polskiej reformy emerytalnej, uważa, że likwidacja OFE byłaby decyzja niepotrzebną i szkodliwą. Niepotrzebną, bo sięgniecie po pieniądze OFE niczego nie zmienia w finansach państwa. Redukuje się dług jawny, a powiększa dług ukryty (przyszłe zobowiązania emerytalne).

- Szkodliwą, bo zmniejsza przejrzystość finansów publicznych, czyni rynek finansowy bardziej płytkim i redukuje poziom przyszłych emerytur, ponieważ stopa zwrotu na rynku finansowym będzie w długim okresie przewyższać tempo wzrostu plac. Problemem jest fakt, ze do liczenia limitu długu (60 proc. PKB) bierze się pod uwagę tylko dług jawny, a nie ukryty, co stanowi zachętę do sięgnięcia po pieniądze OFE – przekonuje Michał Rutkowski.

Maciej Bukowski mówi, że dotychczasowa stopa zwrotu z rynku kapitałowa to średnio w roku 7 proc. Wzrost gospodarczy w Polsce w długim okresie nie będzie na takim poziomie. Wiktor Askanas wskazuje zaś, że nawet po ostatnim kryzysie OFE odpracowały wszystkie straty z nadwyżką.

Całkiem inny argument za istnieniem OFE przybliża Agnieszka Chłoń-Domińczak z SGH, była wiceminister pracy. Jej zdaniem, dzięki istnieniu OFE przybliżamy rynek finansowy do obywatela. Budujemy zaufanie do niego. Co jest ważne także we kontekście dodatkowego oszczędzania na emeryturę w ramach III filara – przekonuje.

Według prof. Leszka Balcerowicza, gdyby rząd przyznał, iż sytuacja finansów publicznych jest na tyle trudna, że trzeba zmniejszyć składkę na OFE - byłoby to uczciwsze.