Reformowanie reformy emerytalnej

Mamy problem z reformą systemu emerytalnego. Jesteśmy świadkami dyskusji, w których ciągle szuka się jednej prostej recepty na doskonały system emerytalny - łagodny dla budżetu państwa i szczodry dla emerytów. Na początku chcieliśmy wierzyć w sukces reformy z 1999r., która zapewni nam stabilny system i godne emerytury. Teraz coraz więcej mówi się, że prawdziwą receptą powinno być wydłużenie wieku emerytalnego – trzeba zmniejszyć liczbę osób pobierających emerytury i zwiększyć liczbę osób zatrudnionych. Za kilka lat zaczniemy się dochodzić do wniosku, że prawdziwą receptą jest innowacyjność gospodarki i wzrost wydajności pracy zatrudnonych, ale to jest recepta, której nie da się zawrzeć w jednym czy dwóch zgrabnych sloganach i pewnie jeszcze przez wiele lat nie przebije się w naszych mediach przez dyskusyjny chaos. O ileż łatwiej jest krytykować nieefektywność ZUS, wysokie koszty OFE, KRUS, emerytury mundurowe, czy niski wiek przechodzenia Polaków na emeryturę.

[srodtytul]Niepełny sukces[/srodtytul]

Od wielu lat wiedzieliśmy, że nasz system emerytalny czeka duże wyzwanie związane z relatywnym wzrostem liczby osób pobierających świadczenia i zmniejszaniem się liczby osób aktywnych zawodowo. Odpowiedzią na to wyzwanie była reforma systemu emerytalnego z 1999r., która oprócz ZUS, wprowadziła dwa dodatkowe filary do systemu ubezpieczeń emerytalnych, czyli OFE i możliwość dodatkowych indywidualnych ubezpieczeń emerytalnych. Początkowo reforma ta była prezentowana jako wielki sukces i byliśmy powszechnie chwaleni na świecie za radykalną przebudowę systemu i oparcie go na wpłacanych składkach. Dzięki temu koszty funkcjonowania stają się łatwo policzalne, a część składek wędrująca do OFE jest inwestowania na giełdzie, zasila przedsiębiorstwa i pobudza wzrost gospodarczy.

System ten wydawał się działać znakomicie. Wspaniałe kampanie promocyjne OFE zbudowały wizerunek polskich emerytów popijających drinki i opalających się na idyllicznych plażach. OFE trochę narzekają na trudne warunki działania, ale stały się świetnym przedsięwzięciem do generowania przychodów dla swoich właścicieli. W samym tylko 2009r. przychody OFE wynikające z zarządzania funduszami wyniosły ponad 2 miliardy złotych. Jeśli uzmysłowimy sobie wielkość tej kwoty, to łatwo zrozumieć, że reforma z 1999r. ma zdeterminowanych obrońców.

Aktywa OFE to dzisiaj ponad 200 miliardów zł, a ich część jest lokowana na Giełdzie Papierów Wartościowych. Skala tych inwestycji jest stosunkowo duża jeśli porównamy ją z kapitalizacją GPW. W rezultacie może zachodzić obawa, że stosunkowo słabe przedsięwzięcia biznesowe będą dostawały dobre finansowanie, ale ich żywot może być krótki, a zyski OFE z takich inwestycji niskie. Musimy pamiętać, że znaczna część firm działających w Polsce i osiągających świetne wyniki np. w eksporcie, to firmy takie jak Fiat Autopoland, które nie są notowane na GPW, ale np. tak jak Fiat w Mediolanie, Paryżu i we Frankfurcie. Relacja ceny akcji do zysków generowanych przez firmy notowane na GPW może być na tyle wysoka, że nie przyciągnie poważnych inwestorów zagranicznych. W efekcie dynamika rozwoju GPW może po pewnym czasie słabnąć, bo zainteresowanie inwestorów przeniesie się na inne rynki. W dłuższej perspektywie konieczne może być połączenie GPW z jedną z wielkich giełd światowych, a wtedy wartość aktywów OFE ulokowanych w inwestycjach giełdowych może zmaleć. To jest być może niczym nie uzasadnione czarnowidztwo, ale światowy kryzys finansowy, którego nikt nie przewidywał stał się jednak faktem. Obecnie stopa zwrotu z inwestycji w OFE policzona dla okresu ostatnich 3 lat to zaledwie kilka procent, a w przypadku niektórych OFE wyniki są ujemne. Oczywiście można to łatwo wyjaśnić światowym kryzysem finansowym i zbagatelizować.

Idylliczny obraz funkcjonowania systemu emerytalnego po reformie z 1999 r. staje się jednak coraz mocniej zakłócony. Okazuje się, że system ten nie będzie rozpieszczał emerytów i w zasadzie będzie tworzył coś na kształt powrotu do dawnego socjalistycznego starego portfela emerytur. Według ocen ekspertów Komisji Europejskiej stopa zastąpienia dochodów z wynagrodzeń przez świadczenie emerytalne (z pierwszego i drugiego filaru łącznie) docelowo, czyli w roku 2060 ma wynieść tylko 31%, podczas gdy w 2007r. kształtowała się na poziomie 56% (Green Paper towards adequate, sustainable and safe European pension systems, European Commission, Brussels 2010). Wskaźnik docelowy przewidywany dla Polski należy do najniższych w Europie.

System emerytalny zreformowany w 1999r. docelowo, czyli do 2060 r. ma być bardzo tani w funkcjonowaniu, ale obecnie budżet państwa musi pokrywać niedobory w kasie ZUS, które wynikają z przekazywania części składki kierowanej do OFE. Problem ten został skrupulatnie dostrzeżony w założeniach do projektu budżetu na 2011, jaki przygotowało Ministerstwo Finansów w lipcu. Zgodnie z zawartym tam stwierdzeniem konieczność finansowania reformy emerytalnej powoduje wzrost długu publicznego. W roku 2009 „koszty wynikające z tej reformy wyniosły 3,1% PKB, na co złożyły się: koszty z tytułu ubytku składki emerytalnej, przekazywanej obecnie do OFE (1,5% PKB), koszty obsługi skumulowanego długu z tytułu wprowadzenia reformy (1,2%), skutki ograniczenia wysokości podstawy pobierania składki emerytalnej do trzydziestokrotności prognozowanego przeciętnego miesięcznego wynagrodzenia w gospodarce narodowej (0,4%)”.

[srodtytul]Między dżumą a tyfusem[/srodtytul]

Jeśli rząd rzeczywiście przestraszy się skutków wzrostu zadłużenie państwa, to wkrótce możemy być świadkami reformowania reformy emerytalnej z 1999r. i obniżenia części składki przekazywanej do OFE. Będzie to duży problem wizerunkowy dla gabinetu Tuska, który może ryzykować konfrontację zarówno z silnym lobby sektora ubezpieczeniowego, inwestorami giełdowymi, jak i wpływowymi ekonomistami. Dla tych otatnich stosunek do OFE jest swoistym papierkiem lakmusowym przywiązania do koncepcji wolnorynkowych w polityce rządu. Nieważne jaki będzie ostateczny wynik konfrontacji, z pewnością problemy z systemem emerytalnym pozostaną poważne. W istocie, jak dosadnie wyraża to jeden z moich znajomych ekonomistów, kwestia utrzymania lub obniżenia składki wpływającej do OFE, to równie dobry wybór, jak "między dżumą i tyfusem”.

Inwestycje OFE i ich działalność mogą być mało efektywne dla przyszłych emerytów, co wynika z samej konstrukcji ich działania, jak i z sytuacji na światowych rynkach finansowych. A z pewnością będą ryzykowne dla budżetu państwa. Z drugiej strony w przypadku składek pozostawianych w ZUS nigdy nie będziemy pewni, czy w którymś momencie politycy nie będą chcieli podjąć decyzji, które doprowadzą do obniżenia emerytur wypłacanych z pierwszego filara.

Narastające problemy z efektywnością działania zreformowanego systemu emerytalnego zachęciły w ostatnim czasie wielu publicystów ekonomicznych do koncentracji uwagi na innej kwestii, a mianowicie na zwiększaniu liczby osób płacących składki emerytalne w systemie powszechnym. Można przecież do systemu powszechnego włączyć służby mundurowe, sędziów i prokuratorów, górników, rolników korzystających z KRUS. Niezależnie od problemów prawnych i możliwych napięć społecznych, takie rozwiązania w krótkim czasie generują duże problemy dla budżetu. Budżet musiał by na bieżąco dofinansowywać składki osób włączonych do systemu powszechnego, zarówno w części wpływającej do ZUS, jak i do OFE, a w przypadku osób, które nie miały naliczonego kapitału początkowego, budżet musiał by go im sfinansować.

Włączenie następnych grup zawodowych do powszechnego systemu emerytalnego może długofalowo zwiększyć stabilność tego systemu i poprawić wyniki OFE, ale nie rozwiązuje bieżących problemów budżetu państwa, a je wręcz powiększa. Pewną poprawę sytuacji może przynieść włączenie do systemu powszechnego bogatych rolników, ale grupa ta nie jest aż tak duża, żeby zmiana miała duże znaczenie. Odebranie przywilejów emerytalnych służbom mundurowym i sędziom musiało by zostać zrekompensowane wyższymi wynagrodzenia, chyba, że zaakceptujemy jako społeczeństwo obniżenie kryteriów rekrutacyjnych do tych grup zawodowych i możliwe problemy z efektywnością pracy i etosem zawodowym. Być może w przypadku policji koniecznością stanie się przyznanie większych uprawnień pracowniczych opartych na kodeksie pracy. Przyjęcie kodeksowych regulacji dotyczących nadgodzin i pracy w niedziele i święta może przyczynić się do wzrostu kosztów policji.

Zwiększenie liczby osób płacących składki emerytalne możemy osiągnąć także przez podniesienie wieku emerytalnego. Działanie może być bardzo korzystne zarówno dla stabilizowania systemu emerytalnego ze względu na większe wpływy i mniejsze wydatki, jak i dla budżetu państwa. Teoretycznie rzecz biorąc korzyści ekonomiczne mogą pojawić się bardzo szybko i możemy je osiągnąć nawet, jeśli podniesienie wieku emerytalnego doprowadzi do wysokiej stopy bezrobocia wśród starszych pracowników, gdyż z reguły zasiłki dla bezrobotnych są niższe niż świadczenia emerytalne. Podwyższenie wieku emerytalnego w dłuższym okresie czasu jest bezsprzecznie potrzebne, ale najlepiej by było podejmować taką decyzję w sytuacji niskiego bezrobocia, dobrej koniunktury gospodarczej i po wykonaniu odpowiednich działań przygotowawczych.

[srodtytul]Staruszek w mundurku McDonald’s[/srodtytul]

Naszym głównym problemem w tej chwili jest przede wszystkim niski poziom aktywności zawodowej starszych pracowników, a nie niski oficjalny wiek emerytalny. Podniesienie tego poziomu wymaga wielu działań przygotowawczych, takich jak: ograniczenie prawnej ochrony takich pracowników przed zwolnieniami, żeby zachęcić pracodawców do zatrudniania osób starszych, wprowadzenie silnych ekonomicznych bodźców do zatrudnienia osób starszych, rozwój medycyny pracy i dostępności usług rehabilitacji medycznej. Ponadto niezbędne jest też odpowiednie rozbudowanie usług w zakresie dokształcania, przekwalifikowywania oraz doradztwa zawodowego zorientowanych na potrzeby starszych pracowników. Nasze nakłady na tego rodzaju działania są znacznie niższe niż w krajach w Europy Północnej i Zachodniej. Podobnie jest w dziedzinie kształcenia ustawiczne dorosłych.

Potrzebne są też działania na rzecz zmiany postaw społecznych i sposobu myślenia pracodawców. My jako społeczeństwo powinniśmy stać się bardziej wyrozumiali dla starszych pracowników i zaakceptować to, że nie zawsze będą tak sprawni jak młodzi pracownicy i pewniej rzadziej się będą do nas uśmiechali. Nie powinniśmy się też dziwić, jeśli w restauracji McDonalds będzie nas obsługiwał zespół pracowników w wieku ponad 60 lat i początkowo będą trochę dziwnie wyglądać w firmowych ubrankach restauracji. Wydłużenie wieku emerytalnego wygląda zupełnie inaczej z perspektywy osób zajmujących dobrze opłacane stanowiska menedżerskie lub pracujące w wolnych zawodach, a zupełnie inaczej z punktu widzenia tancerzy baletu klasycznego czy pracowników supermarketu rozładowujących palety z towarem.

Przeświadczenie, że podwyższenie wieku emerytalnego natychmiast doprowadzi do wzrostu aktywności zawodowej starszych i nie spowoduje radykalnego zwiększenia stopy bezrobocia w tej grupie wiekowej pojawia się często w wypowiedziach ekonomistów. W praktyce jednak podwyższenie wieku emerytalnego bez odpowiedniego przygotowania, które – nie czarujmy się – będzie kosztowne dla budżetu, to zawsze trudna decyzja dla ministra pracy. W taki sposób można łatwo zmniejszyć liczbę emerytów i zwiększyć liczbę bezrobotnych, którzy są „tańsi” dla budżetu, ale trudno się cieszyć takim rozwiązaniem.

W Polsce mamy niejako dodatkowe historyczne utrudnienia. Po pierwsze żądanie skrócenia wieku emerytalnego dla kobiet do 50 lat i dla mężczyzn do 55 lat było jednym z najważniejszych punktów 21 postulatów sierpnia 1980 r. O to walczyły związki zawodowe 30 lat temu, a eksperci strony społecznej uzasadniali słuszność tego postulatu. Potem, już po 1989 r., świadczenia emerytalne i rentowe stanowiły swoistą alternatywę dla szybkiego wzrostu bezrobocia związanego z upadkiem wielu zakładów pracy w latach 90. i były zabezpieczeniem przed nadmiernym utrudnieniami dla wejścia na rynek pracy przez młodych ludzi w sytuacji, kiedy niemożliwa była masowa emigracja tak, jak miało to miejsce w latach 2004-2007. Skuteczność reformy emerytalnej z 1999r. nie jest w pełni zadowalająca i nie ma łatwych i bezkosztowych recept w postaci administracyjnego włączenia służb mundurowych i rolników do systemu powszechnego, czy wydłużenia wieku emerytalnego. Co więc powinniśmy robić, żeby zapewnić obywatelom wysokie emerytury, a jednocześnie nie zwiększać długu finansów publicznych? Wydaje się, że trzeba zastanowić się nad łączeniem różnych działań, a ich realizację zaplanować we właściwy sposób i odpowiednio rozłożyć w czasie. Nie powinniśmy przy tym zapominać, że długofalowo dobry stan finansów publicznych i dobrobyt będzie zależał w coraz mniejszym stopniu od liczby osób, które pracują, a w większym stopniu od ich wydajności pracy i tempa unowocześniania gospodarki. Silna gospodarka to najlepsza gwarancja funkcjonowania dobrego systemu emerytalnego.

Ważnym tematem jest problem wspierania innowacyjności i rozwoju szkolnictwa technicznego. Przewaga konkurencyjna Polski jako kraju z relatywnie tanią i dobrze wykształconą siłą roboczą nie będzie trwała w nieskończoność. Koszty pracy będą systematycznie rosły, a nasze szkolnictwo techniczne na poziomie średnim przeżywa duże kłopoty, które mogą mieć wpływ na przyszłe decyzje zagranicznych inwestorów. Nasze nakłady na badania i rozwój stanowią 0,61 proc. PKB, podczas gdy średni poziom w EU to 1,9 proc. Udział eksportu wyrobów high-tech w eksporcie ogółem to 3 proc., podczas gdy średni poziom w EU to 16 proc. Od czasu naszej gospodarczej i ustrojowej transformacji minęło już 20 lat - czy udało nam się stworzyć i wypromować choć kilka polskich marek produktowych, które były by dobrze znane i podziwiane w świecie? Kiedy rozmawiam z ludźmi z zagranicy i pytam się o polskie skojarzenia, to niezmiennie słyszę o polskiej kiełbasie i polskiej gosposi. Oczywiście mamy polskie produkty, które są znane i powstały w ciągu ostatnich 20 lat i kojarzą się z nowoczesną techniką, jak choćby autobusy „Solaris” czy chemia budowlana firmy Selena z Wrocławia, ale jest tego dramatycznie mało. Musimy zwiększać innowacyjność polskiej gospodarki i dbać o kapitał intelektualny znacznie bardziej niż dotychczas. Z tego punktu widzenia rezygnacja z szukania oszczędności kosztem podwyżek dla nauczycieli jawi się jako jedna z najrozsądniejszych decyzji rządu w ostatnim czasie. Chyba, że te podwyżki to nie jest efekt długofalowego myślenia, ale po prostu strach przed strajkami nauczyciekli, które mogły by skomplikować rozpoczęcie nowego roku szkolnego we wrześniu i zaburzyć atmosferę jesiennych wyborów samorządowych.

[srodtytul]Rada Polityki i bank usług[/srodtytul]

Ostre dyskusje na temat kolejnych zmian wprowadzanych do systemu emerytalnego zreformowanego w 1999 r. pewnie będą toczyły się jeszcze długo. Mam dwie sugestie, które mogą się przydać, choć nie zapewnią błyskawicznych efektów. Pierwszy pomysł to stworzenie nowej instytucji wykorzystującej w pewnej części doświadczenia z działania Rady Polityki Pieniężnej. Mogłaby funkcjonować jako Rada Polityki Emerytalnej i dawałaby możliwość przedstawiania wskazań i zaleceń dotyczących zmian w systemie emerytalnym i ich znaczenia dla długofalowej efektywności tego systemu. Członkami tej Rady byliby kompetentni eksperci, zobowiązani do przedstawiania bezstronnych opinii, prognoz ostrzegawczych i zaleceń dla Sejmu, rządu i ministra pracy. Umożliwiłoby to popatrzenie na reformy w systemie emerytalnym z punktu widzenia obywateli kraju, z horyzontem dłuższym niż do następnych wyborów i następnych założeń do budżetu.

Drugi pomysł to rozwijanie alternatywnych systemów emerytalnych nie opartych na składkach pieniężnych. Wielu emerytów w podeszłym wieku potrzebuje przede wszystkim usług, a nie tylko samych pieniędzy. Potrzebna jest im pomoc w zrobieniu zakupów, sprzątaniu mieszkania, drobnych naprawach domowych czy gotowaniu posiłków. Można by je otrzymać z banku usług emerytalnych. Relatywnie młodzi emeryci, cieszący się dobrym zdrowiem i mający sporo wolnego czasu mogli być świadczyć nieodpłatne usługi starszym. Czas poświęcony na takie zajęcia przez „młodego” emeryta może być rejestrowany w banku usług emerytalnych i i uprawniać do otrzymania podobnych usług kiedy nasz „młody” emeryt sam osiągnie sędziwy wiek. Taki bank usług może funkcjonować bez składek pieniężnych i obciążania budżetu. Ten pomysł ma jednak jedną zasadniczą wadę: to nie jest łatwa i prosta recepta w stylu „po pierwsze trzeba natychmiast podnieść wiek emerytalny”.