Sprawa OFE, czyli huczna zabawa statystyką

Poznaliśmy wreszcie ustawowe zapisy szczegółowe proponowanych przez rząd zmian w otwartych funduszach emerytalnych. Jest to dokument dość szczególnej natury. A to dlatego, że w części uzasadniającej zmiany w wielu ustawach – mówiąc oględnie – ostrożnie obchodzi się z prawdą.

Czyje to pieniądze

Spójrzmy na początek na główny punkt w programie rządu, czyli przeniesienie do ZUS, a następnie umorzenie części obligacyjnej portfela OFE i zastąpienie jej odpowiednimi zapisami na subkontach ubezpieczonych w ZUS.

Czyje są pieniądze w OFE? Trudne pytanie. Odpowiedź rządu prosta: nie są nasze; nie są też pieniędzmi OFE. Czyje w takim razie one są? No jasne: są „daniną o charakterze publicznoprawnym", czytaj – są publiczne. Daniną dość szczególną, trzeba przyznać, bo dziedziczoną. Na dowód tej hipotezy – bo to jest tylko hipoteza, na której posadowione są budzące wątpliwości zmiany – przytaczane jest orzeczenie Sądu Najwyższego i wykładnia Trybunału Konstytucyjnego. Orzeczenia nie tylko nie na temat, ale też – co powinno zainteresować sędziów przywoływanych przez rząd na świadków – prowadzące do następującej, dość zaskakującej w demokratycznym państwie prawa, konkluzji: „... w kształtowaniu rozwiązań prawnych w sferze ubezpieczeń społecznych ustawodawca dysponuje szerokim zakresem swobody". Czy ma to znaczyć, że najpierw rząd, a później parlament mogą zrobić w sferze emerytur wszystko?

Mogą na przykład nazywać OFE raz częścią sektora publicznego, kiedy chodzi o transfer aktywów do ZUS, a raz prywatnego, kiedy chodzi o  zyski czerpane przez właścicieli OFE. Warto też pamiętać, jak OFE klasyfikuje Eurostat i Komisja Europejska. Bo robią to jednak inaczej niż polski rząd.

Rzecz tak naprawdę sprowadza się do pytania: czyje są obligacje w portfelach OFE? Problem polega na tym, że artykuł 95.1 obowiązującej wciąż ustawy o finansach publicznych wyraźnie stanowi:

„Skarbowy papier wartościowy (SPW) jest papierem wartościowym, w którym Skarb Państwa stwierdza, że jest dłużnikiem właściciela takiego papieru i zobowiązuje się wobec niego do spełnienia określonego świadczenia, które może mieć charakter pieniężny lub niepieniężny".

Przy czym o zobowiązaniach niepieniężnych jest mowa wyłącznie w kontekście emisji SPW przez innego niż MF ministra, działającego w porozumieniu z MF. Charakter pieniężny mają zaś zobowiązania podjęte przez samego MF.

Dodatkowo ust. 6 tegoż artykułu stwierdza: „Skarb Państwa odpowiada całym majątkiem za zobowiązania wynikające z wyemitowanych lub wystawionych skarbowych papierów wartościowych".

Wynikałoby z tego, że w świetle obowiązującego prawa nie może nastąpić coś takiego, jak umorzenie obligacji bez ich wcześniejszego wykupu za pieniądze. Umorzenie w zamian za zapisy na indywidualnych kontach emerytalnych w polskim prawodawstwie po prostu nie występuje. Umorzenie bez ekwiwalentu pieniężnego wymagałoby najpierw takiej zmiany ustawy o finansach publicznych, która by taki krok umożliwiała. Aktualna ustawa z pewnością tego nie przewiduje. Ale taka zmiana prawa mogłaby również zostać uznana za niekonstytucyjną.

Skarbowe Papiery Wartościowe w portfelu OFE są ich własnością. Zostały nabyte za pieniądze. Nie można OFE pozbawić ich aktywów stanowiących o wartości jednostki uczestnictwa ubezpieczonego bez wykupu obligacji gwarantowanych przez SP.

A może dałoby się w takim razie skonsolidować dług po przeniesieniu portfela obligacji z OFE do ZUS bez ich umarzania?

Sprawa jest wątpliwa. Taki dług bowiem z całą pewnością nie znika. Bez wykupu lub umorzenia obligacji pozostaje przy tym wciąż kwestia należnych kuponów płaconych posiadaczom obligacji w terminach i na zasadach ustalonych przez emitenta.

Zakaz inwestowania w krajowe i zagraniczne papiery

Kwestia ustawowego zakazu nabywania skarbowych papierów wartościowych przez prywatne fundusze emerytalne, a mowa tu nie tylko o zakazie dotyczącym krajowych, ale też zagranicznych obligacji i innych instrumentów gwarantowanych przez państwo stoi w sprzeczności z funkcjami, jakie wypełniać mają fundusze emerytalne. Pozbawienie ich prawa inwestowania w najbardziej bezpieczne aktywa wystawia je na ryzyko dużej zmienności. Ustawodawca chce tym samym uczynić z obligatoryjnych funduszy emerytalnych fundusze inwestycyjne podwyższonego ryzyka.

Fundusze działające na tej zasadzie zostaną zamknięte przez polityków przy pierwszej zapaści na rynku finansowym, która może zepchnąć wycenę jednostek uczestnictwa poniżej ich wartości nominalnej.

Uśrednianie udziału obligacji w portfelu

Dużo wątpliwości budzi zasada uśrednienia do 51,5 proc. procentowego udziału SPW w portfelach OFE na koniec 2012 roku, stanowiąca podstawę dla obligatoryjnych transferów do ZUS. Oznacza to przymus sprzedaży innych aktywów dla tych funduszy, które nie miały w portfelu aż tylu obligacji, ile wynikałoby to z uśrednienia rachunku. Celem OFE jest powiększanie wartości jednostki uczestnictwa. Taka forsowna sprzedaż aktywów stoi w jaskrawej sprzeczności z tą zasadą.

W wesołość wprawiać muszą rządowe szacunki stanu finansów publicznych w roku 2014 po przeniesieniu obligacyjnej części portfela OFE do ZUS. Ze stanu blisko 5 proc. deficytu sektora w roku bieżącym przejdziemy – podobno – do 4 proc. nadwyżki w 2014 po to, by w 2015 znów popaść w deficyt ostrożnie szacowany na 3 proc. PKB.

Mamy tu klasyczny przypadek jednorazowej poprawy wyniku sektora w wyniku przejęcia części aktywów emerytalnych. Czyli, de facto, przypadek węgierski.

Tyle że nigdzie w dokumentacji rządowej nie ma śladu, że KE i Eurostat wyciągnęły już nauczkę z lekcji węgierskiej. Chodzi o zmiany metodologiczne w szacunkach rachunków narodowych, jakie obowiązywać zaczną częściowo już w tym roku, a w całości w roku 2015.

Te zmiany obejmują również zasady szacowania i publikacji w statystykach krajowych z częstotliwością co 3 lata, w tablicach uzupełniających do RN, wielkości zobowiązań emerytalnych w części zakwalifikowanej do Sektora Finansów Publicznych. Jest to temat bezpośrednio nas interesujący, bo przeniesienie portfela obligacyjnego z OFE do ZUS oznacza właśnie zmianę ich kwalifikacji.

„W efekcie przekazania do ZUS 51,5 proc. aktywów OFE nastąpi konwersja zobowiązań państwa wynikających z obligacji skarbowych na gwarantowane zobowiązania wypłat przyszłych świadczeń emerytalnych. Po zapisaniu wartości przeniesionych aktywów na indywidualnych subkontach ubezpieczonych obligacje skarbowe zostaną przekazane na rachunek Skarbu Państwa w KDPW i umorzone" – czytamy w uzasadnieniu rządowym. Umorzenie plus oszczędności na kosztach obsługi długu (oznaczające – przypominam – nierekompensowaną stratę dla posiadaczy obligacji) mają zmniejszyć Państwowy Dług Publiczny o 7 proc. PKB.

Tyle że rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady, wprowadzające ESA 2010 od lipca tego roku (obligatoryjnie dla danych przekazywanych Eurostatowi po 1 września 2014), właśnie po węgierskich doświadczeniach z transferami o charakterze jednorazowym, zawiera termin „płatności ryczałtowe" (pkt 20.274; 20.275).

Cóż to takiego ta płatność transferowa? Według brzmienia rozporządzenia może to być, na przykład, przekazanie do sektora publicznego środków finansowych w zamian za przyjęcie przez ten sektor zobowiązań emerytalnych. Taka płatność w żadnym wypadku nie może wpływać na wierzytelności/zadłużenie netto sektora instytucji rządowych i samorządowych w roku, kiedy następuje przekazanie takich zobowiązań. Jest dla wielkości takich wierzytelności/zobowiązań obojętna.