Fundusze do zmian, nie do likwidacji

W debacie publicznej, jaka toczy się nieprzerwanie od kilku lat na temat funkcjonowania otwartych funduszy emerytalnych, podnosi się przede wszystkim kwestię wysokich kosztów funkcjonowania II filaru reformy emerytalnej, braku konkurencyjności na rynku otwartych funduszy emerytalnych oraz negatywnego wpływu przekazywania składek do funduszy na stan finansów publicznych.

Przeciwnicy reformy emerytalnej zarzucają powszechnym towarzystwom emerytalnym brak skłonności do obniżania wysokości pobieranych opłat. W tym miejscu należy przypomnieć, że obowiązek tworzenia specjalnych instytucji finansowych w postaci PTE, uprawnionych do zarządzania otwartymi funduszami emerytalnymi wynika z zapisów ustawy o organizacji i funkcjonowaniu funduszy emerytalnych.

Rynkowa koncentracja

Ustawodawca nałożył na akcjonariuszy obowiązek utworzenia PTE w celu zarządzania pojedynczym funduszem emerytalnym. Aby zapewnić pokrycie kosztów funkcjonowania II filaru OFE, na mocy tejże ustawy zostały uprawnione do obciążania składek przekazywanych przez ZUS funduszom opłatą dystrybucyjną, a aktywa funduszy opłatą z tytułu zarządzania. Do końca 2011 roku ustawodawca zobowiązał PTE do korzystania z kosztownego kanału dystrybucji opartego na licencjonowanych agentach.

Ustawowe nałożenie dodatkowych wymogów formalnych na instytucje uprawnione do dystrybucji OFE inne niż PTE spowodowało, że w konsekwencji rynek funduszy emerytalnych już w pierwszym roku funkcjonowania reformy uległ skoncentrowaniu, a beneficjentem tej koncentracji zostały PTE, które miały w swoim akcjonariacie towarzystwa ubezpieczeniowe. Efekty skali, charakterystyczne dla rynku zarządzania aktywami, w powiązaniu z powstałą koncentracją rynku stworzyły bardzo wysokie koszty wejścia dla nowych PTE na rynek funduszy.

Obniżenie wysokości składki odprowadzanej do otwartych funduszy emerytalnych jest niewystarczające z punktu widzenia budżetu

W tej sytuacji nie powinien zaskakiwać fakt, że po pierwszym roku funkcjonowania reformy na rynku funduszy emerytalnych nie pojawiło się żadne nowe PTE. Powszechne towarzystwa emerytalne, na które przypadało mniej niż 10 proc. aktywów netto zarządzanych przez wszystkie PTE, nie mogły zdecydować się na redukcję opłat przy bardzo skoncentrowanym rynku. Porównywalny poziom opłat utrzymywany przez małe i duże PTE z każdym rokiem dawał lepszą pozycję konkurencyjną tym ostatnim. W celu poprawienia konkurencyjności małe PTE rozpoczęły wyścig z czasem, czego efektem było powstanie bardzo agresywnego i kosztownego rynku akwizycji. Równolegle został uruchomiony proces konsolidacji na rynku funduszy emerytalnych, co skutkowało spadkiem liczby PTE.

Przeprowadzone w 2011 roku rządowe zmiany w zasadach funkcjonowania II filaru były podyktowane ratowaniem finansów publicznych i skoncentrowały się przede wszystkim na obniżeniu przekazywanej przez ZUS składki emerytalnej z 7,3 do 2,3 proc. wynagrodzenia brutto oraz wprowadzeniu od 1 stycznia 2012 roku zakazu akwizycji.

Przedstawione w czerwcu br. propozycje rządowe dotyczące dalszych zmian w funkcjonowaniu funduszy emerytalnych wskazują jednoznacznie, że obniżenie wysokości składki odprowadzanej do otwartych funduszy emerytalnych jest niewystarczające z punktu widzenia budżetu, a kolejny krok rządu to próba całkowitej likwidacji filaru kapitałowego.

W obliczu zmian demograficznych już teraz można przewidzieć, że I filar systemu emerytalnego nie pozwoli zabezpieczyć emerytury na poziomie, który będzie do zaakceptowania przez przyszłych emerytów. W tej sytuacji zamiast likwidować, należy się raczej zastanowić nad reformą OFE. Powinna ona przede wszystkim dotyczyć kosztów funkcjonowania oraz konkurencyjności rynku funduszy emerytalnych.

Wprowadzenie od 1 stycznia 2012 roku ustawowego zakazu akwizycji z udziałem agentów i zastąpienie go systemem zapisów na stronach internetowych funduszy emerytalnych nie spowodowało obniżenia kosztów funkcjonowania II filaru, tzn. fundusze emerytalne zachowały dotychczasową wysokość prowizji. W praktyce prawie wszystkie ustalają je na maksymalnym – dopuszczalnym od strony prawnej – poziomie. Internetowy system zapisów do funduszy emerytalnych utrzymał barierę wejścia do II filaru dla nowych PTE, a od kilku lat spadająca liczba towarzystw osłabia poziom konkurencyjności.

Nowe zasady działania OFE powinny oprzeć się na modelu funduszu parasolowego, który jest powszechnie znany z rynku otwartych funduszy inwestycyjnych

W obecnym systemie zapisów osiągnięcie progu rentowności przez nowe towarzystwo jest praktycznie niemożliwe. Wynika to m.in. z faktu, że tylko niewielka liczba nowych uczestników jest skłonna przystąpić do funduszu, ponieważ wymaga to dotarcia do jednej z 14 stron internetowych tych funduszy. W dodatku zapis następuje dopiero po podpisaniu umowy w formie papierowej i odesłaniu jej do funduszu. Mała liczba potencjalnych uczestników i wysokie koszty stałe prowadzenia PTE powstrzymują nowe towarzystwa przed wejściem do II filaru. Asymetria informacji występująca w relacji agent reprezentujący fundusz emerytalny – uczestnik po wprowadzeniu zakazu akwizycji przesunęła się bezpośrednio w kierunku fundusz emerytalny – uczestnik, ponieważ wszelkie porównania wyników inwestycyjnych na tle konkurencji uczestnik otrzymuje post factum, tzn. korespondencyjnie po zadeklarowaniu chęci przystąpienia do funduszu.

Tak późne uzyskanie informacji dotyczącej wyników inwestycyjnych uniemożliwia już uczestnikowi dokonanie zmiany wcześniej podjętej decyzji.

Wzorce z TFI

Wprowadzenie podstawowych zmian w zasadach funkcjonowania II filaru może zaradzić problemowi wysokich kosztów funkcjonowania oraz niskiego poziomu konkurencyjności. Nowe zasady powinny oprzeć się na modelu funduszu parasolowego, który jest powszechnie znany z rynku otwartych funduszy inwestycyjnych.

Fundusze emerytalne występowałyby w roli subfunduszy funduszu parasolowego i byłyby zarządzane przez Towarzystwa Funduszy Inwestycyjnych, a nie jak dotychczas przez specjalnie w tym celu powołane Powszechne Towarzystwa Emerytalne. Pozwoliłoby to poszczególnym TFI na osiągniecie efektu synergii kosztów i całkowite wyeliminowanie opłaty dystrybucyjnej pobieranej przez fundusze. Obniżenie kosztów funkcjonowania wynikałoby również z faktu ograniczenia roli TFI do zadań związanych wyłącznie z zarządzaniem funduszem emerytalnym.

Po zmianach TFI mogłyby pobierać wyłącznie opłatę z tytułu zarządzania, która miałaby charakter degresywny i oprócz zapewnienia niskich kosztów funkcjonowania systemu stwarzałaby możliwość wejścia do systemu nowym funduszom. W celu obniżenia bariery wejścia dla nowych TFI do II filaru należałoby zamieścić fundusz parasolowy na platformie internetowej zarządzanej przez jednego operatora, np. ZUS, który byłby zobowiązany do wykonywania zadań związanych z administrowaniem bazą uczestników funduszu.

Spełnienie przez TFI wymogów kapitałowych powinno być wystarczającym warunkiem uzyskania licencji na zarządzanie aktywami funduszu emerytalnego. W ten sposób liczba funduszy emerytalnych mogłaby wzrosnąć z obecnych 14 do kilkudziesięciu. Zapisy do funduszy emerytalnych następowałyby przez Internet bez konieczności podpisywania umów w formie papierowej, a ich prowadzenie na jednej platformie internetowej pozwoliłoby nowym funduszom emerytalnym na zaprezentowanie wyników inwestycyjnych wszystkim uczestnikom II filaru w jednym miejscu. Obowiązek zamieszczania kart funduszy zgodnie z przyjętymi standardami usunąłby problem asymetrii informacji, który występuje w relacji fundusz – potencjalny uczestnik. Rezygnacja z opłaty dystrybucyjnej sprowadziłaby de facto proces decyzyjny uczestników do porównania stóp zwrotu. Każdy uczestnik miałby możliwość zdywersyfikowania ryzyka przez alokowanie składek w funduszach zarządzanych przez różne TFI. Dywersyfikacja inwestycji przez uczestnika pozwoliłaby na odejście od stosowania minimalnej stopy zwrotu przy ocenie wyników inwestycyjnych funduszy. Należy przypomnieć, że ustawodawca wprowadził minimalną stopę zwrotu jako element zabezpieczenia uczestników przed utratą aktywów zgromadzonych w funduszach, ale w następstwie tego rozwiązania fundusze upodobniły się w zakresie prowadzonej polityki inwestycyjnej.

Zachowanie stadne funduszy emerytalnych trudno poddać krytyce, ponieważ brak osiągnięcia minimalnej stopy zwrotu skutkuje koniecznością dokonywania dopłat na rzecz uczestników przez towarzystwo zarządzające danym funduszem, do czego akcjonariusze PTE starają się nie dopuścić. W tym miejscu należy zauważyć, że propozycje odejścia od obecnej koncepcji minimalnej stopy zwrotu opartej na benchmarku wewnętrznym, w rozumieniu skorygowanej średniej ważonej stopy zwrotu wszystkich funduszy, na rzecz benchmarku zewnętrznego niewiele tutaj zmieni.

Wprowadzenie benchmarku zewnętrznego i zachowanie systemu dopłat w przypadku nieosiągnięcia minimalnej stopy zwrotu przez fundusze emerytalne spowoduje jedynie upodobnienie polityki inwestycyjnej wszystkich funduszy do zewnętrznego benchmarku.

Znacząca rola państwa

Prowadzenie inwestycji przez uczestników funduszy emerytalnych na platformie internetowej nie będzie miało miejsca bez aktywnej roli państwa, na którym spoczywałby ciężar prowadzenia odpowiedniej akcji informacyjnej. Problematyka inwestowania w fundusze emerytalne musi być częścią edukacji ekonomicznej obywateli i należy ją prowadzić już na poziomie szkoły ponadpodstawowej. Nieoceniona może się okazać rola mediów publicznych, które powinny mieć obowiązek na bieżąco i systematycznie edukować oraz informować o zasadach funkcjonowania funduszy emerytalnych.

Pozostaje kwestia sfinansowania przekazywanych przez ZUS składek do OFE. W obecnej sytuacji najprostszym rozwiązaniem wydaje się podniesienie obowiązującej składki emerytalnej o 1 punkt procentowy, co spowoduje, że w najbliższych latach transfery do OFE będą odpowiadać jedynie ok. 1/12 deficytu FUS finansowanego z budżetu państwa. Dalsze zmniejszanie lub zawieszenie składek do OFE nie rozwiąże problemu deficytu finansów publicznych. Decyzje rządu w kwestii przekazania aktywów zgromadzonych w OFE do ZUS mogą tylko na kilka lat złagodzić potrzeby pożyczkowe budżetu i to za cenę likwidacji części kapitałowej systemu emerytalnego, którego utworzenie kosztowało podatników kilkanaście mld złotych.

Wysokie koszty funkcjonowania II filaru oraz brak konkurencyjności pomiędzy funduszami emerytalnymi wynikają z ustawowo przyjętego modelu reformy emerytalnej. Obniżenie kosztów funkcjonowania oraz poprawa konkurencyjności OFE wymagają zmian legislacyjnych pozwalających na umieszczenie pod jednym funduszem parasolowym subfunduszy emerytalnych zarządzanych przez TFI.