Eurostat i manewry emerytalne

Nowy system rachunków narodowych i regionalnych (ESA2010) będzie zniechęcać do jednorazowych i krótkowzrocznych działań, których efektem byłoby ograniczenie lub eliminacja kapitałowych funduszy emerytalnych w celu poprawienia krótkookresowej sytuacji fiskalnej

Publikacja: 05.06.2013 01:21

Eurostat i manewry emerytalne

Foto: Rzeczpospolita

Dyskusja o sposobie wypłat emerytur ze środków zgromadzonych w OFE nie może się odbywać bez uwzględnienia sytuacji fiskalnej Polski i oczekiwań ze strony organów UE na jej poprawę (Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu). Dlatego też trzeba zadać pytanie, czy rozważanie wariantu wypłat związanego z przejęciem części czy całości aktywów emerytalnych do sektora finansów publicznych, będzie miało istotne znaczenie przy ocenie sytuacji fiskalnej Polski w świetle zmian, jakie nastąpią w systemie rachunków narodowych i regionalnych.

Bez rzetelnej debaty

W artykule „Bez OFE polska gospodarka zwolni" (Rzeczpospolita z 21.05.2013), przywołano wypowiedź Pana Ministra Ludwika Koteckiego, który stwierdził, że w ramach przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego trzeba „przeanalizować i przedyskutować cztery wątki: wpływ OFE na wzrost gospodarczy, rynek kapitałowy, finanse publiczne, a ten aspekt był do tej pory najsłabiej analizowany i wpływ OFE na wielkość emerytur". Stwierdził on, iż „spektrum decyzji jest od: nic nie zmieniać do bardzo radykalnych działań".

Należy się zgodzić, że rzetelnej debaty na temat wpływu funkcjonowania OFE na sektor finansów publicznych nie było. Często natomiast w quasi-dyskusjach nt. OFE posługiwano się skrótami, które opinię publiczną mogą wprowadzać w błąd. Podam tylko jeden przykład: jeśli przeanalizujemy sytuację finansową Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) od 1999 roku, to tylko w jednym roku (2000) ubytek środków FUS z powodu istnienia OFE (czyli przekazywania składek do funduszy) był większy niż deficyt FUS. Oznacza to, że na nierównowagę Funduszu Ubezpieczeń Społecznych miały większy wpływ inne czynniki. Na przykład wzrost wydatków emerytalnych w związku z przesunięciem o 2 lata możliwości nabywania uprawnień do emerytury na „starych" zasadach, bezterminowego przesunięcia prawa do emerytury bez względu na wiek dla niektórych ubezpieczonych, a także obniżenie składki na ubezpieczenie rentowe w latach 2007–2008.

Największa nierównowaga w FUS wystąpiła w 2010 roku osiągając prawie 72 mld zł, podczas gdy kwota składek przekazanych do OFE w tym roku wyniosła 22,5 mld zł. W latach 2008–2010 sytuacja fiskalna Polski uległa znacznemu pogorszeniu. Według metodologii Eurostatu, czyli systemu rachunków narodowych i regionalnych – obecnie ESA95, przy zastosowaniu której ocenia się i prowadzi nadzór nad sytuacją fiskalną państw członkowskich UE, deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych zwiększył się z 1,9 proc. PKB w roku 2007 do 7,4 proc. w roku 2009 i 7,9 proc. rok później. Dług publiczny (według ESA95) zwiększył się z 45,0 proc. PKB w 2007 roku do 54,8 proc. PKB w roku 2010. Jednocześnie należy wspomnieć, że tak duży rzeczywisty (rachunkowy) deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych jest efektem ujemnego salda strukturalnego (zależnego od prowadzonej polityki fiskalnej), a nie komponentu cyklicznego (zależnego od koniunktury gospodarczej).

OFE a deficyt finansów publicznych

Jako kraj członkowski UE, jesteśmy zobligowani do unikania nadmiernego deficytu i kontrolowania poziomu zadłużenia publicznego. Nadmierny deficyt zasadniczo występuje, gdy rzeczywisty deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych przekracza w relacji do PKB 3 proc. przy braku czynników usprawiedliwiających to przekroczenie (czynniki doprecyzowane są w Pakcie Stabilności i Wzrostu, który został istotnie zmieniony w końcu 2011 r.). Natomiast dług publiczny zasadniczo nie powinien przekraczać 60 proc. PKB lub zbliżać się do tej wartości w „zadowalającym tempie". W Pakcie Stabilności i Wzrostu tempo to zostało doprecyzowane jako 1/20 rocznie różnicy między relacją długu do PKB a wartością referencyjną.

Polska, podobnie jak inne państwa członkowskie UE, które w latach 1998–2008 przeprowadziły strukturalne reformy emerytalne i wprowadziły fundusze emerytalne, były w gorszej pozycji fiskalnej niż kraje, które wybrały inne warianty reform w tym obszarze. Po decyzji Eurostatu z 2004 r., składki przekazywane do funduszy nie były brane pod uwagę przy obliczaniu salda sektora instytucji rządowych i samorządowych, a obligacje skarbowe w ich portfelach nie zmniejszały długu tego sektora. Z kolei odsetki od obligacji skarbowych, przekazywane do funduszy, zwiększają wydatki publiczne, a zatem negatywnie wpływają na saldo sektora instytucji rządowych i samorządowych.

Oznacza to, że Eurostat „widzi" dług związany z powstaniem funduszy, natomiast nie „widzi" aktywów OFE, które są rezerwą na przyszłe emerytury.

Koszty liczone inaczej

W odpowiedzi na petycje krajów Europy Środkowej i Wschodniej oraz Szwecji, które wprowadziły fundusze emertytalne, UE i tym samym Eurostat przyjęły zasadę degresywnego uwzględniania kosztów netto reform emerytalnych, ale wyłącznie w okresie 5 lat. W przypadku Polski okres ten wygasł już w 2009 r.

Zreformowany Pakt Stabilności i Wzrostu umożliwia uwzględnianie przy ocenie pozycji fiskalnej państw członkowskich UE od 2012 r. kosztów netto reform emerytalnych polegających na przekazaniu części obowiązkowej składki emerytalnej do funduszy kapitałowych, ale tylko wtedy, gdy obniżenie deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych będzie miało charakter trwały, a deficyt będzie bliski wartości referencyjnej (3 proc. PKB).

W latach 2010–2011, wiele krajów Europy Środkowej i Wschodniej (Polska, Łotwa, Litwa, Estonia, Bułgaria, Rumunia) w ramach prowadzonej konsolidacji fiskalnej okresowo lub na stałe obniżyło wysokość składki przekazywanej do funduszy emerytalnych. Skrajnym przypadkiem są Węgry gdzie praktycznie dokonano nacjonalizacji funduszy. W tym ostatnim przypadku, zgodnie z obowiązującym systemem rachunków narodowych i regionalnych (ESA95), operacja ta przyniosła jednorazowo korzystny wpływ na sytuację fiskalną kraju, jednak kosztem pogorszenia jej długookresowych perspektyw.

Problemy z redukcją nadmiernego deficytu sektora instytucji rządowych i samorządowych, występujące również w Polsce (deficyt sektora instytucji rządowych i samorządowych wyniósł w 2012 r. 3,9 proc. PKB wobec planowanych 2,9 proc. PKB), mogą zachęcać do dalszych działań, których efektem byłoby ograniczenie (zamrożenie lub zawieszenie składek przekazywanych do OFE) lub eliminacja kapitałowych funduszy emerytalnych (częściowe lub całkowite przejęcie aktywów do sektora finansów publicznych), w celu poprawienia krótkookresowej sytuacji fiskalnej.

Bez efektu fiskalnego

Coś się jednak zmienia. Nowy system rachunków narodowych i regionalnych (ESA2010) będzie zniechęcać do takich jednorazowych i krótkowzrocznych działań. Rozporządzenie w sprawie europejskiego systemu rachunków narodowych i regionalnych w UE zostało uchwalone przez Parlament Europejski 22 kwietnia 2013 r., podpisane 21 maja 2013 r. i czeka na opublikowanie w Dzienniku Urzędowym UE. Zgodnie z tym Rozporządzeniem, w przypadku przyjęcia jednorazowej wpłaty (aktywów) przez sektor instytucji rządowych i samorządowych, którym towarzyszą zobowiązania emerytalne, nie będzie to operacja, która wpłynie na poprawę salda sektora w danym roku. Środki pozyskane w ten sposób nie będą traktowane jako składki na ubezpieczenie społeczne, a jako zaliczka na poczet składek na ubezpieczenie społeczne.

Tak więc ewentualne działania, które miałyby zmierzać do przejęcia części czy całości aktywów np. OFE do sektora finansów publicznych, poza innymi trudno wymiernymi skutkami (ekonomicznymi, politycznymi), nie przyniosłyby już oczekiwanych efektów fiskalnych, przynajmniej jeśli chodzi o jej ocenę z punktu widzenia regulacji UE.

Dlatego trzeba skupić się na merytorycznej debacie wokół przyszłości polskiego systemu emerytalnego (kompleksowo) a nie tylko na jego poszczególnych elementach. Lektura Rozporządzenia w sprawie ESA 2010 skłania również do wniosku, że istnieje możliwość zmiany spojrzenia na kapitałowe systemy emerytalne z punktu widzenia ich traktowania dla sektora finansów publicznych, więc tym samym ich wpływu na kształtowanie sytuacji fiskalnej krajów członkowskich, które zdecydowały się na taki wariant reformy emerytalnej.

Dr Kamila Bielawska jest adiunktem w Katedrze Finansów Wydziału Zarządzania Uniwersytetu Gdańskiego.

Dyskusja o sposobie wypłat emerytur ze środków zgromadzonych w OFE nie może się odbywać bez uwzględnienia sytuacji fiskalnej Polski i oczekiwań ze strony organów UE na jej poprawę (Polska jest objęta procedurą nadmiernego deficytu). Dlatego też trzeba zadać pytanie, czy rozważanie wariantu wypłat związanego z przejęciem części czy całości aktywów emerytalnych do sektora finansów publicznych, będzie miało istotne znaczenie przy ocenie sytuacji fiskalnej Polski w świetle zmian, jakie nastąpią w systemie rachunków narodowych i regionalnych.

Pozostało 93% artykułu
Materiał Partnera
Zainwestuj w przyszłość – bez podatku
Materiał Partnera
Tak możesz zadbać o swoją przyszłość
Emerytura
Wypłata pieniędzy z PPK po 2 latach oszczędzania. Ile zwrotu dostaniemy
Emerytura
Autozapis PPK 2023. Rezygnacja to dobry pomysł? Eksperci odpowiadają
Emerytura
Emeryci ograniczają wydatki. Mają jednak problemy z długami