OFE powinny działać

Rok 2013 może być przełomowy dla kształtu polskiego systemu emerytalnego. Sejm, uchwalając w 2011 r. ustawę, na mocy której m.in. obniżono wysokość składki przekazywanej do OFE, zobowiązał rząd do dokonania w 2013 r. przeglądu funkcjonowania polskiego systemu emerytalnego.

W obliczu prawdopodobnych problemów budżetowych wywołanych słabnącą dynamiką polskiego PKB istnieje obawa, iż rząd będzie chciał skorzystać ze środków, które obecnie musi wyasygnować w celu zrekompensowania Funduszowi Ubezpieczeń Społecznych ubytku składki emerytalnej. Tym bardziej, iż pojawiają się głosy nawołujące do całkowitej likwidacji OFE, co rzekomo miałoby uzdrowić sytuację finansów publicznych.

Po co była reforma

14 lat temu wprowadzono w Polsce jedną z fundamentalnych reform gospodarczych, a mianowicie reformę ubezpieczeń społecznych. Zasadniczym jej celem było niedopuszczenie do zapaści w finansach publicznych, gdyż działający wówczas system repartycyjny był narażony zarówno na niekorzystne trendy demograficzne, jak również był silnie uzależniony od sytuacji na rynku pracy.

Utrzymanie go w ówczesnym kształcie powodowałoby konieczność stałego podnoszenia składek emerytalnych lub podatków. Fundamentalną zmianą, którą wprowadził nowy system emerytalny było, iż został on oparty na zasadzie zdefiniowanej składki. Zgodnie z jej ideą w nowym systemie emerytalnym obowiązuje całkowita ekwiwalentność składek i świadczeń (najprościej mówiąc, emerytury z tego systemu będą wprost proporcjonalne do wysokości odprowadzonych składek), z wyjątkiem sytuacji kiedy uzbierany kapitał będzie zbyt niski, aby wypłacić minimalną emeryturę – wówczas niezbędne będą dopłaty z budżetu państwa. W nowym systemie wysokość emerytury uzależniona jest od wysokości wnoszonych składek oraz poziomu ich waloryzacji.

Od początku reformy – wbrew reklamom, które zachęcały do przystąpienia do OFE i obiecywały w zamian „wakacje pod palmami" – było oczywiste, iż przyszłe świadczenia wypłacane z obu filarów będą znacząco niższe aniżeli emerytury wypłacane na starych zasadach. Z tego też powodu przyjęto, iż w celu zapewnienia godziwej emerytury wypłacanej z nowego systemu konieczne będzie oszczędzanie w ramach tzw. III filara (dobrowolne oszczędności gromadzone np.  w formie PPE, IKE lub IKZE).

Od 1 stycznia 1999 r. składka na ubezpieczenie emerytalne wynosi 19,52 proc. podstawy jej wymiaru, przy czym twórcy reformy emerytalnej założyli, iż 37,4 proc. składki (7,3 proc. podstawy jej wymiaru) będzie trafiać do wybranego przez ubezpieczonego otwartego funduszu emerytalnego (OFE), a 62,6 proc. składki (12,22 proc. podstawy) do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (FUS) z przeznaczeniem na bieżącą wypłatę świadczeń emerytalnych.

Zdaniem profesora Tadeusza Szumlicza już na początkowym etapie reformy przestrzelono udział finansowania kapitałowego w bazowej części systemu. Zakładano bowiem odpływ do II filaru (OFE) wszystkich przyszłych emerytów w wieku do 30 lat oraz połowy w wieku 30–50 lat z „jedną piątą części składki". Logicznie rzecz biorąc, powinna to być jedna piąta składki na ubezpieczenie emerytalne, a nie całej składki do FUS. Jeśli tak, to składka przekazywana do OFE powinna wynosić 3,9 proc. podstawy wymiaru, a nie 7,3 proc., jak ostatecznie przyjęto.

Co ciekawe, przez ponad 10 lat proporcje podziału składki między FUS i OFE nie budziły większych zastrzeżeń i pierwsza zmiana w tym zakresie została dokonana dopiero w 2011 r., przy czym została ona podyktowana ogólną sytuacją polskich finansów publicznych.

Autorzy reformy emerytalnej wprowadzonej w 1999 r. zakładali, iż znaczny ubytek środków w FUS przeznaczanych na bieżące wypłaty będzie rekompensowany racjonalizacją wydatków na świadczenia emerytalno-rentowe, a także wpływami z prywatyzacji majątku państwowego. Jak się później okazało, racjonalizacja wydatków na świadczenia emerytalno-rentowe okazała się znacznie trudniejsza, niż pierwotnie zakładano. Dla przykładu należy podać, iż ustawę o emeryturach pomostowych przyjęto dopiero w grudniu 2008 r., a reformę w zakresie emerytur służb mundurowych (dotyczącą wyłącznie osób rozpoczynających pracę) wprowadzono dopiero od 1 stycznia 2013 r. Co więcej, w 2005 r. pod wpływem nacisków ze strony protestujących górników wyłączono tę grupę zawodową z powszechnego systemu emerytalnego. Również przychody z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa, chętnie wskazywane źródło różnych wydatków, nie okazały się być na tyle duże, aby pokryć ubytek środków w FUS spowodowany przekazywaniem składek do OFE.

W takiej sytuacji podstawowym źródłem finansowania ubytku w FUS  z tytułu konieczności refundacji składek do OFE stała się emisja obligacji skarbowych, która prowadzi do wzrostu długu Skarbu Państwa.

Zmiana wysokości składki

Groźba przekroczenia drugiego progu ostrożnościowego (relacja długu do PKB na poziomie 55 proc.), konieczność podjęcia określonych działań wynikających z nałożonej na Polskę procedury nadmiernego deficytu wymusiły na rządzie podjęcie określonych działań dostosowawczych, których jednym z elementów było obniżenie od 1 maja 2011 r. składki do OFE z 7,3 proc. do 2,3 proc. (zgodnie z obowiązującą regulacją składka ta ma być stopniowo zwiększana do poziomu 3,5 proc. w 2017 r.).

Wydaje się, iż zaproponowane rozwiązanie jest rozsądnym kompromisem uwzględniającym z jednej strony trudną sytuacją budżetową spowodowaną m.in. relatywnie późnym wprowadzeniem zmian w systemie emerytalnym (emerytury pomostowe, stopniowe wydłużanie wieku emerytalnego, zmiany w emeryturach mundurowych) czy niewprowadzeniem zmian w ogóle – jak to ma miejsce np. w przypadku emerytur górniczych, z drugiej zaś – potrzebą kontynuacji reformy.

Kłopoty budżetu przez OFE?

Aby lepiej zobrazować sytuację, przytoczmy kilka danych ze sprawozdania z wykonania budżetu za 2011 r.:

• kwota refundacji składki przekazanej do OFE wyniosła 15,43 mld zł,

• łączne przychody własne FUS obejmujące wpływy ze składek na ubezpieczenia społeczne, refundację z tytułu przekazania składek do OFE, środki z Funduszu Rezerwy Demograficznej oraz inne przychody wyniosły 122,283 mld zł,

• łączne wydatki (koszty) Funduszu Ubezpieczeń Społecznych wyniosły 167,785 mld zł.

Z powyższych danych nasuwa się dość jednoznaczny wniosek, iż to nie konieczność refundacji składki przekazywanej do OFE, ale ogólny deficyt FUS wynikający ze znacznie większych wydatków niż wpływy jest głównym czynnikiem odpowiadającym za nierównowagę w finansach publicznych. Aby terminowo wypłacić w 2011 r. świadczenia emerytalno-rentowe, FUS musiał być zasilony dotacją budżetową w wysokości 37,513 mld zł oraz środkami z Funduszu Rezerwy Demograficznej w wysokości 4 mld zł. Dodatkowo występujący w 2011 r. przejściowy niedobór FUS został sfinansowany udzieloną ze środków z budżetu państwa w 2011 r. pożyczką w kwocie 5 mld zł oraz kredytami bankowymi – 0,8 mld zł. Tak więc niedobór środków w FUS (nawet gdyby założyć, iż OFE nie istnieją) wyniósłby ponad 45 mld zł.

Jeszcze bardziej deficytowy niż FUS (biorąc pod uwagę relację dotacji budżetowej do łącznej kwoty wypłaconych świadczeń) jest Fundusz Emerytalno-Rentowy prowadzony przez KRUS. Za 2011 r. wpływy ze składek rolników wyniosły 1,4 mld zł i stanowiły zaledwie 8,5 proc. ogółu przychodów funduszu. Aby wypłacić świadczenia, fundusz ten musiał zostać zasilony dotacją z budżetu państwa w wysokości 15,12 mld zł. Dodatkowo na świadczenia emerytalno-rentowe dla tzw. służb mundurowych oraz uposażenia sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku wydatkowano z budżetu państwa w 2011 r. kwotę 13,725 mld zł. Do wyżej wymienionych kwot należałoby dodać jeszcze kilka miliardów złotych, które zostały wyasygnowane na dopłaty do emerytur górniczych.

W 2011 r. z budżetu państwa na bieżącą wypłatę różnego rodzaju świadczeń emerytalno-rentowych konieczne było wyasygnowanie kwoty ponad 90 mld zł, w tym na refundację składki przekazywanej do OFE – 15,4 mld zł.

Trzeba kontynuować reformy

System emerytalny, który wprowadzono w Polsce 1 stycznia 1999 r., został stworzony po to, aby nie dopuścić do zapaści finansów publicznych. Dlatego też oparty został na zasadzie zdefiniowanej składki. Tym samym emerytury wypłacane z nowego systemu powinny być wprost proporcjonalne do wysokości odprowadzonych składek oraz odwrotnie proporcjonalne do dalszej oczekiwanej długości życia.

Można przyjąć, że nowy system zapewnia ekwiwalentność przyszłych świadczeń w stosunku do zgromadzonego w trakcie aktywności zawodowej kapitału, a tym samym nie będzie powodował konieczności podnoszenia podatków i/lub zwiększania zadłużenia w celu pozyskania środków na bieżące wypłaty świadczeń. Skąd więc problem, który pojawił się w 2010 r., kiedy to rozgorzała dyskusja zwolenników i przeciwników OFE?

Wynika on z kilku podstawowych kwestii. Po pierwsze, składka do OFE została pierwotnie ustalona na zbyt wysokim poziomie – nie przeprowadzono również w latach 90. stosownych analiz pokazujących, jaka będzie skala ubytków środków z tytułu przekazywania ich do OFE. W rezultacie wpływy z prywatyzacji okazały się zbyt małe, aby pokryć wyrwę w finansach FUS.

Po drugie, podstawowy problem tkwi w ogólnej deficytowości starego powszechnego systemu emerytalnego oraz utrzymywaniu licznych przywilejów określonych grup zawodowych: rolników, górników, sędziów i prokuratorów w stanie spoczynku oraz pracowników tzw. służb mundurowych.

Dodatkowo trzeba powiedzieć, że konstrukcja systemu OFE ma mankamenty prowokujące zwolenników likwidacji kapitałowej części systemu emerytalnego, które trzeba wyeliminować. Jednym z takich mankamentów jest wysokość opłaty pobieranej za zarządzanie. Radykalne jej zmniejszenie obok zmiany zasad dopuszczalnych inwestycji powinno wpłynąć na wzrost korzyści dla przyszłych emerytów (pisali o tym niedawno na łamach „Rz" A. Sławiński i D. Tymoczko).

Abstrahując od konieczności zreformowania zasad funkcjonowania OFE, ich działalność powinna być kontynuowana. Od początku swego istnienia w Polsce fundusze te pomnażały środki swoich klientów średnio w tempie 9,2 proc. rocznie, a indeksacja na indywidualnych kontach w ZUS w tym samym czasie wyniosła średnio 7,5 proc. w skali roku .

W przyszłości różnica ta powinna rosnąć na korzyść OFE, gdyż budżetu państwa nie stać będzie na tak hojną waloryzację środków zapisanych na indywidualnych kontach ubezpieczonych. Wyższa stopa zwrotu w OFE leży w interesie zarówno przyszłych emerytów, jak również Skarbu Państwa. Ten ostatni dzięki temu będzie w mniejszym stopniu obciążony koniecznością dopłat do minimalnych emerytur, co naszym zdaniem będzie w przyszłości konieczne.

Niezależnie od tego, co zostało tu zasygnalizowane, trzeba wyraźnie powiedzieć, że emerytury z nowego systemu będą znacznie niższe, aniżeli te wypłacane wg zasady zdefiniowanego świadczenia. Dlatego też należy promować dodatkowe oszczędzanie, np. w ramach trzeciego filara. Wysiłek taki powinien znaleźć wsparcie w postaci ulg podatkowych – niestety ani rozwiązanie zaproponowane w ustawie o IKE (brak podatku Belki), ani ulga podatkowa w przypadku IKZE (ale z koniecznością zapłacenia podatku od całości zaoszczędzonej kwoty po przejściu na emeryturę) nie stanowią realnej zachęty do długoterminowego, systematycznego oszczędzania na przyszłą emeryturę.