OFE są potrzebne

Jednym z argumentów, którym posługują się przeciwnicy utrzymania części kapitałowej nowego systemu emerytalnego, jest koszt transferów do OFE, który do 2060 roku ma rzekomo sięgnąć 90 proc. PKB.

Liczba ta pochodzi z opracowania Michała Kempy opublikowanego na stronie Ministerstwa Finansów. Samo opracowanie jest rzetelne i uczciwe. Sposób, w który jest ono wykorzystywane, już taki jednak nie jest. Powołując się na tę analizę, formułuje się bowiem daleko idące wnioski, które nie znajdują w niej poparcia.

[srodtytul]Deficytowy fundusz[/srodtytul]

Pierwsza część opracowania jest poświęcona oszacowaniu różnicy – w długim okresie – między dochodami zreformowanego Funduszu Ubezpieczeń Społecznych z pseudo składek emerytalnych opłacanych przez pracujących a finansowanymi z nich bieżącymi wydatkami na emerytury. Wynika z niej, że składki nie wystarczą do pokrycia wydatków!

Głównie na skutek negatywnych trendów demograficznych I filar będzie miał trwały deficyt także po reformie, która zastąpiła zasadę określonej emerytury taką, że określona jest składka, a emerytura jest niewiadoma, bo zależy od (a) opłaconych składek, (b) zmian w liczbie pracujących w gospodarce w czasie, w którym uiszczało się składki, (c) wieku, w którym przeszło się na emeryturę, oraz (d) prognozowanej długości życia.

Sposobem na ograniczenie tego deficytu, pokrywanego ostatecznie z podatków, jest nadanie możliwie dużego znaczenia części kapitałowej systemu, w której emerytura każdej osoby jest wypłacana wyłącznie z jej składek, gromadzonych i pomnażanych w OFE.

Wniosek, jaki płynie z pierwszej części opracowania Michała Kempy, brzmi więc: przy utrzymaniu negatywnych tendencji demograficznych utworzenie OFE jest opłacalne dla budżetu, bo kapitałowa część systemu emerytalnego jest odporna na skutki zmian demograficznych, a część repartycyjna, nawet po reformie, nie ma na nie pełnej odporności. Taki wniosek można wyciągnąć z tych szacunków, mimo że – co autor wyraźnie zaznacza – „pomijają [one] ewentualne korzyści, które w formie szybszego wzrostu gospodarczego lub wyższych emerytur może przynieść utworzenie OFE”.

Oszacowany deficyt I filara w długim okresie nie jest bardzo duży. Ma wynieść 7 proc. pobieranej składki. Dla porównania, w 2010 r., na skutek wypłat emerytur ze starego systemu (a więc bez brania pod uwagę transferów do OFE), sięgnie on 33 proc. Taki jego poziom w sytuacji, w której kurczenie się populacji w wieku produkcyjnym jest dopiero przed nami, pozwala wyobrazić sobie, jak olbrzymia wyrwa powstałaby w finansach publicznych, gdyby w 1999 r. nie wprowadzono reformy emerytalnej.

[srodtytul]Ponure dane [/srodtytul]

Ale wyliczenia przedstawione przez Michała Kempę – co sam podkreśla – są bardzo wrażliwe na zmianę przyjętych parametrów.

Dynamika liczby ludności niższa o 0,5 pkt proc. pogłębia deficyt I filara w relacji do funduszu składkowego o prawie 15 pkt proc. Z kolei tempo wzrostu wydajności pracy niższe o 1 pkt proc. prowadzi do zwiększenia tego deficytu o prawie 8 pkt proc.

Podwyższa go również podniesienie stopy waloryzacji emerytur, a to nie koniec zagrożeń. Wystarczy, że – z jednej strony – liczba ludności będzie spadać w długim okresie w tempie nie 1 proc., a 1,5 proc. rocznie oraz – z drugiej strony – dynamika wydajności pracy obniży się w długim okresie z założonych 3 proc. do 1,5 proc., tj. do poziomu obserwowanego w krajach wysoko rozwiniętych, a deficyt I filara wyniesie 39 proc. wpływów ze składek. Jeśli do tego scenariusza dorzuci się jeszcze zastąpienie waloryzacji cenowo-płacowej przez waloryzację płacową, to deficyt poszybuje powyżej 60 proc. dochodów ze składek.

W pierwszym scenariuszu deficyt w długim okresie zreformowanego I filara, pokrywany z podatków, zbliżyłby się do kwot (wyrażonych w odsetku PKB), trafiających obecnie do OFE, a w drugim – przekroczyłby je. To wszystko przy założeniu, że część kapitałowa systemu emerytalnego nie zostanie ograniczona. Gdyby OFE zostały zlikwidowane i składki, które trafiają obecnie do OFE, powiększyły dochody FUS, wtedy odsetek PKB potrzebny do pokrycia jego deficytu w długim okresie wzrósłby o prawie 60 proc. O taki sam procent, o który zwiększyłaby się składka przeznaczana na wydatki I filara, podniosłyby się bowiem również jego wydatki w długim okresie.

Obraz, jaki wyłania się z opracowania Michała Kempy, staje się jeszcze bardziej ponury, gdy zauważy się, o czym autor wyraźnie pisze, że większość z upraszczających założeń przyjętych w jego modelu zaniża deficyt I filara.

[srodtytul]Dobre strony reformy[/srodtytul]

Dalej Michał Kempa szacuje, przy użyciu aktuarialnego modelu prognostycznego FUS09 i założeń makroekonomicznych opracowanych w Ministerstwie Finansów, wpływy składkowe oraz wydatki na emerytury z FUS w dwóch scenariuszach: (a) w obecnym stanie prawnym, w którym OFE istnieją oraz (b) w hipotetycznym scenariuszu, w którym OFE nigdy by nie powstały, a całość składki pozostałaby w FUS.

Z tego porównania wynika, że różnica między scenariuszem I a scenariuszem II pozostaje ujemna do końca okresu symulacji, tj. do roku 2060. A to podstawa do wniosku, że w takim horyzoncie utworzenie OFE będzie zwiększało koszty wypłat emerytur w porównaniu z systemem w pełni repartycyjnym o zdefiniowanej składce.

Symulacja ta nie bierze pod uwagę wielu istotnych kwestii, w tym w szczególności: pozytywnego wpływu utworzenia OFE na wzrost gospodarki i – w efekcie – na dynamikę wpływów ze składek i innych podatków, z których są finansowane emerytury z I filara; pozytywnego wpływu utworzenia OFE na płynność rynku akcji i obligacji, pozwalającą budżetowi na uzyskiwanie wyższych cen przy prywatyzacji oraz na emitowanie obligacji po niższym koszcie; przyspieszenia prywatyzacji w związku z koniecznością pokrycia przez budżet ubytku dochodów FUS na skutek transferu części składki do OFE; presji na polityków, aby przyhamowali wzrost innych wydatków w sytuacji, w której na budżet spada koszt refundacji FUS transferów do OFE.

Przede wszystkim jednak to, co zwolennicy likwidacji części kapitałowej systemu emerytalnego nazywają kosztem utworzenia OFE, w rzeczywistości nim nie jest. Składki, które trafiają do OFE, nie są opłacane przez budżet, ale przez osoby, których emerytury będą następnie z tych składek finansowane. Rzekomy koszt OFE jest w rzeczywistości kosztem spłaty przez państwo zobowiązań emerytalnych zaciągniętych przed reformą emerytalną.

Z opracowania Michała Kempy można się dowiedzieć, ile ten koszt wyniesie, jeśli będzie finansowany poprzez zaciąganie długu na rynku, tj. ze środków uzyskanych z emisji obligacji. Gdyby OFE nie istniały, wtedy zobowiązania emerytalne sprzed reformy mogłyby być w większym stopniu finansowane ze składek opłacanych przez obecnie pracujących. Składki te rodzą jednak kolejne zobowiązania emerytalne.

Ocena, czy budżetowi bardziej opłaca się finansować spłatę przeszłych zobowiązań emerytalnych poprzez zaciąganie długu (a) na rynku, czy też (b) wobec przyszłych emerytów, zależy od relacji między stopą procentową a tempem wzrostu gospodarczego. Stopa procentowa określa odsetki od długu zaciąganego na rynku, tempo wzrostu gospodarczego zaś – „odsetki” od długu zaciąganego wobec przyszłych emerytur, gdyż składki księgowane w I filarze są indeksowane dynamiką funduszu płac, która w długim okresie jest taka sama jak dynamika PKB.

W opracowaniu założono, że od 2019 r. stopa procentowa będzie wyższa niż tempo wzrostu gospodarczego, w tym od 2020 r. wyższa niż w najbliższych latach, choć dynamika PKB ma być wtedy istotnie niższa. Wniosek, że bardziej opłaca się spłacać przeszłe zobowiązania emerytalne, zaciągając dług wobec przyszłych emerytów niż na rynku, jest bezpośrednią konsekwencją tego założenia.

Przy takim założeniu nie można uzyskać innego wniosku, szczególnie jeśli abstrahuje się od wpływu części kapitałowej systemu emerytalnego na (a) wzrost gospodarki, (b) koszty zaciągania przez państwo długów i ceny prywatyzowanego majątku oraz (c) bodźce polityków do prywatyzowania i hamowania wzrostu wydatków publicznych.

Przyjęte w opracowaniu założenie jest spójne z tym, co mówi teoria ekonomii o długookresowej relacji stopy procentowej i tempa wzrostu gospodarczego, jednak występującej w gospodarce zamkniętej. A polska gospodarka nie jest zamknięta i ma przed sobą jeszcze długą perspektywę szybszego wzrostu niż w krajach rozwiniętych oraz znacznego napływu kapitału z zagranicy.

Zagraniczny kapitał może dodatkowo podwyższać tempo wzrostu naszej gospodarki oraz obniżyć stopę procentową. W latach 2004 – 2009 rentowność dziesięcioletnich obligacji wyniosła 5,8 proc., a nominalne tempo wzrostu PKB 8,1 proc. (najniższe było w ubiegłym roku (5,3 proc.), a najwyższe w 2007 roku (11 proc.)). W 2010 r. rentowność wyniosła średnio 5,8 proc., a nominalne tempo wzrostu gospodarczego powinno wynieść około 6 proc. Rząd nie musi przy tym finansować transferów do OFE emisją 10-letnich obligacji. Może – i robi to – emitować skarbowe papiery wartościowe o krótszym terminie, które w warunkach niskiej inflacji charakteryzują się niższą rentownością.

Ponadto, nawet gdy dochód na mieszkańca zbliży się w naszym kraju do występującego w krajach najbogatszych, rząd ma możliwości utrzymania rentowności obligacji poniżej dynamiki PKB. Musi ich emitować na tyle mało, aby były uznawane przez nabywców za w pełni bezpieczne.

Taki charakter obligacji skarbowych pozwala inwestorom poprzez dywersyfikację aktywów z jednej strony obniżyć ryzyko dużych wahań dochodu, a z drugiej strony inwestować w projekty wysokiego ryzyka, np. w firmy rozwijające nowe technologie, które są siłą napędzającą wzrost gospodarki. Za pomocą takich mechanizmów można wyjaśnić, dlaczego w USA, które są światowym liderem pod względem dochodu na mieszkańca, rentowność obligacji skarbowych od wielu dekad utrzymuje się poniżej tempa wzrostu gospodarki, co teoretycznie nie powinno mieć miejsca.