Góra: Przez niemal cały XX w. systemy emerytalne były piramidą finansową

Pokolenia pracujące, oprócz odkładania na własne emerytury, muszą spłacić zobowiązania wobec swoich rodziców, którzy nabyli uprawnienia emerytalne w starym systemie, obiecującym hojne świadczenia za niskie składki – mówi prof. Marek Góra.

Emerytury i renty to stosunkowo nowy wynalazek, istnieją od około 140 lat. Mimo to trudno wyobrazić sobie państwo bez systemu ubezpieczeń społecznych, którego obywatele sami musieliby zadbać o to, żeby mieć za co żyć, gdy nie będą już mogli pracować.

To, że takie systemy narodziły się niewiele później niż państwa narodowe, to nie jest przypadkowa zbieżność. Dziś nie ma chyba cywilizowanego państwa, w którym nie funkcjonuje jakiś system ubezpieczeń społecznych. Te systemy oczywiście mocno się różnią, przede wszystkim wielkością. Jedne są rozdęte, a inne zapewniają absolutne minimum.

I co z tych różnic wynika? Można wskazać jakiś optymalny zakres ubezpieczeń, które powinien swoim obywatelom zapewniać kraj?

Nie da się tego określić. To jest kwestia wyboru społecznego. Jeśli społeczeństwo chce dużego bezpieczeństwa, musi się zgodzić na wysokie składki na ubezpieczenia społeczne. Jeśli chce płacić niskie składki, to mało w zamian otrzyma. To jest trudny wybór, bo wymaga uwzględnienia tego, co jest dziś, i tego, co będzie jutro, a o jutrze myślimy zwykle niedostatecznie dużo.

Ten wybór to starcie rozbieżnych interesów. Ci, którzy płacą składki, czyli pracujący, będą zawsze za systemem tanim, ale jego beneficjenci – czyli schorowani i emeryci – za systemem hojnym, czyli drogim.

Dlatego właśnie istnieje ogromna pokusa, aby te interesy pogodzić i zbudować system, który byłby zarazem tani i hojny. To jest oferta, którą przez całe dekady składali społeczeństwom politycy na Zachodzie, ale też w naszym regionie.

Skutek był do przewidzenia: skończyliśmy z system drogim i dającym niewiele. No bo skoro przez całe dekady składki były niskie, a świadczenia wysokie, to żeby sprostać powstałym wtedy zobowiązaniom, kolejne pokolenia muszą się godzić na wysokie składki i niskie świadczenia.

Problem w tym, że wariant systemu, w którym składki były niskie, a wypłaty hojne, funkcjonował tak długo, że wielu ludzi do dziś uważa go za coś oczywistego. Tymczasem ten lunch tylko pozornie był darmowy. Płaciły za niego bociany, które jednak do krajów rozwiniętych przestały przylatywać. I wiemy, że przylatywać nie będą.

Jak to „wiemy”? Nie da się zwiększyć dzietności?

Wierzę, że z obecnych poziomów dzietność można zwiększyć. Tyle że w najbardziej optymistycznym scenariuszu, jaki mogę sobie wyobrazić, przy założeniu mądrej polityki społecznej, w ciągu kilku dekad da się ją zwiększyć z 1,4–1,5 dziecka na kobietę, jak w Polsce i w Niemczech, do dwojga dzieci na kobietę, jak we Francji – kraju, który uchodzi w tym zakresie za przykład sukcesu. Ale to zaledwie ustabilizowałoby piramidę demograficzną, przywróciło zastępowalność pokoleń.

Tymczasem niemal od początku istnienia systemów ubezpieczeń społecznych aż do późnych lat XX w. każde kolejne pokolenie było liczniejsze od poprzedniego. Podstawa piramidy się rozszerzała i na tej tzw. dywidendzie ufundowane zostało tzw. państwo dobrobytu.

Żeby dywidendę demograficzną przywrócić, dzietność musiałaby wzrosnąć średnio do trojga, a nawet czworga dzieci na kobietę. To jest absolutnie nie do pomyślenia, stoi w sprzeczności ze wszystkim, co wiemy o zachowaniu ludzi. Musimy się nauczyć żyć ze świadomością, że nie ma już możliwości utrzymania systemu, w którym niskim kosztem dużo otrzymamy.

A może systemy ubezpieczeń społecznych wciąż są zbyt hojne i to właśnie one tamują dzietność? Gdybyśmy nie mogli na starość liczyć na pomoc państwa, mielibyśmy więcej dzieci?

To popularna teoria, ale według mnie zupełnie nieprawdziwa. Sprowadza człowieka do maszynki reagującej na proste bodźce. Decyzje dotyczące potomstwa są dużo bardziej skomplikowane. Nie twierdzę, że bezpieczeństwo socjalne w ogóle się tu nie liczy, ale jeśli ktoś upatruje w nim główny powód spadku dzietności, to błądzi.

Pouczająca jest zresztą w tym kontekście historia wspomnianej dywidendy demograficznej. Dawniej, w związku z ogromną śmiertelnością dzieci, wysoka dzietność była warunkiem odtwarzania populacji. Z czasem, mniej więcej w XVIII w., takie zdobycze cywilizacyjne, jak kanalizacja, upowszechnienie uprawy ziemniaka, mycie rąk przez lekarzy przed odbieraniem porodu itp., sprawiły, że współczynniki śmiertelności zaczęły szybko spadać. Ale współczynniki dzietności pozostały wysokie jeszcze przez długi czas, czego skutkiem był boom demograficzny.

Zachowania ludzkie zmieniają się bardzo wolno. Jeśli ktoś sądzi, że wystarczy zaproponować jakiś dodatek finansowy dla rodziców, aby kobiety nagle zaczęły rodzić po troje dzieci i więcej, przejawia daleko idącą ignorancję. Ale nawet gdybyśmy mogli czarodziejską różdżką zmienić świat i sprawić, żeby kobiety znów rodziły więcej dzieci, to na finansowanie systemu emerytalnego miałoby to wpływ za jakieś 40 lat. Dzieci, które nie urodziły się w minionych 20 latach, już się przecież nie urodzą i nie będą miały swoich dzieci. Nie mówimy więc o jakichś prognozach, które się sprawdzą albo nie, tylko o faktach.

System ubezpieczeń społecznych, którego utrzymanie jest możliwe tylko dzięki temu, że coraz więcej osób płaci składki, to piramida finansowa. W pewnym sensie dobrze się więc stało, że dzietność spadła i to uwidoczniła. Można zacząć budować nowe, bardziej stabilne systemy.

Rzeczywiście, przez niemal cały XX w. systemy emerytalne były piramidą finansową, nawet jeśli – jak powiedział kiedyś Paul Samuelson – były to piramidy wspaniałe, pozwalające uzyskać ekstraśrodki na finansowanie ważnych celów społecznych. Były jednak finansowane dywidendą demograficzną. Gdy jej zabrakło, kraje zaczęły się zadłużać.

Zobowiązania wobec emerytów, nieuwzględnione w oficjalnych danych dotyczących długu publicznego, stanowią dziś wielokrotność PKB wszystkich wysoko rozwiniętych krajów. Te długi trzeba spłacić. Każdy polityk, który wyjdzie i powie społeczeństwu, że te zobowiązania zostaną anulowane, będzie musiał szukać nowej pracy.

I to jest dzisiaj podstawowy problem: pokolenia pracujące, oprócz odkładania na własne emerytury, muszą spłacić zobowiązania wobec swoich rodziców, którzy nabyli uprawnienia emerytalne w starym systemie, obiecującym hojne świadczenia za niskie składki.

Jeszcze w latach 80. XX w. w Polsce wszystkie składki na ubezpieczenia społeczne wynosiły 15,5 proc., a w latach 90. już 45 proc. To właśnie spłata zadłużenia z tego tytułu jest źródłem tzw. dziury w ZUS, o której tyle się słyszy. Drugim źródłem „dziury” są skutki drastycznego obniżenia składki rentowej (w latach 2007–2008 – red.) bez obniżenia wydatków, które ona finansuje.

Poza tym obowiązujący w Polsce od 20 lat system emerytalny, którego jest pan współtwórcą, jest sprawny?

Ma jeszcze kilka słabości. Największą z nich jest to, że jest to system powszechny tylko w teorii. W praktyce duża część społeczeństwa jest z niego wyłączona, np. płacący składki do Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, mundurowi, górnicy.

Poza tym jednak jest to system na miarę XXI w. Zdaję sobie sprawę, że to może brzmieć dziwnie w kontekście ciągłych dyskusji na ten temat i zmian, które są do niego wprowadzane. Ale to są ciągle, na szczęście, zmiany relatywnie nieistotne.

Otwarte fundusze emerytalne, które zostały w niemądry sposób zepsute, nie stanowią istoty tego systemu. Przeksięgowanie zobowiązań emerytalnych z OFE do Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (zarządza nim ZUS – red.) wyrządziło systemowi emerytalnemu ogromną szkodę, bo podważyło zaufanie do niego, wyrządziło też szkodę gospodarce, uniemożliwiając osiąganie pozytywnych efektów zewnętrznych dla jej rozwoju. Na szczęście jednak to przeksięgowanie nie zburzyło logiki działającego w Polsce systemu emerytalnego.

W powszechnym przekonaniu ZUS i OFE to instytucje biegunowo różne. W tym pierwszym nie ma bowiem żadnych pieniędzy, są tylko zapisane na kontach zobowiązania wobec nas, w OFE zaś są rzeczywiste aktywa finansowe.

To jest nieporozumienie wynikające częściowo z tego, że ZUS jest tą samą instytucją, która zarządzała starym systemem emerytalnym. Dziś jednak w większości zajmuje się czymś innym. Społeczeństwo część swoich dochodów przeznacza na składki emerytalne. Ale środki nie zostają w instytucjach zarządzających systemem, tylko przez nie przepływają.

Pieniądze zawsze się wydaje. Kluczowe jest to, że nasze składki tworzą w systemie emerytalnym wymagalne zobowiązania, które powiększają się o procent determinowany tempem wzrostu gospodarczego: od tego bowiem zależy zarówno średnia długookresowa stopa zwrotu z instrumentów finansowych, jak i indeksacja kont zarządzanych przez ZUS. Ostatecznie nasze przyszłe emerytury będą finansowane z przyszłego PKB wytworzonego przez kolejne aktywne ekonomicznie pokolenia To warto podkreślić: emerytur nie wypłaca nam żadne państwo. Finansujemy je sobie sami z tego, co produkujemy, a rząd tylko organizuje ten system.

Ciągłe zmiany w systemie emerytalnym, takie jak pełzający demontaż OFE, obniżka wieku emerytalnego, a ostatnio plan stworzenia pracowniczych planów kapitałowych, powodują, że ten system wydaje się czymś szalenie skomplikowanym. A to zwiększa urok prostego rozwiązania, określanego mianem emerytury obywatelskiej, gdzie każdy otrzymywałby równą – choć raczej niską – emeryturę. Jeśli ktoś chciałby dostawać więcej, musiałby oszczędzać na własną rękę.

Ta koncepcja ładne się nazywa, przymiotnik „obywatelski” budzi pozytywne skojarzenia. Ale to nie jest dobry pomysł. Po pierwsze, skoro nie byłoby związku między tym, ile ktoś wpłacił do systemu, a tym, ile z niego otrzyma, zrujnowana zostałaby motywacja do możliwie późnego przechodzenia na emeryturę. To jest fundamentalny defekt, zwłaszcza że dopiero niedawno uporaliśmy się z problemem wczesnego przechodzenia na emeryturę osób objętych starym systemem.

Po drugie, ile taka emerytura obywatelska miałaby wynosić? Tym, którzy musieliby te świadczenia finansować, zawsze wydawałyby się one zbyt wysokie, co byłoby bodźcem do unikania składek, czyli pracy w szarej strefie. A ci, którzy by te świadczenia otrzymywali, uważaliby, że są za niskie.

A w ogóle to taka emerytura nie powinna się nazywać „obywatelska”, tylko „podatkowa”, co prawdziwie oddawałoby jej naturę. Taka podatkowa emerytura obrosłaby dziesiątkami dodatkowych rozwiązań i dopiero wtedy pojawiłaby się komplikacja.

Czyli nie da się stworzyć prostego systemu emerytalnego, w ramach którego emerytury na minimalnym poziomie przysługiwałaby tylko ludziom naprawdę niezdolnym do pracy, a jeśli ktoś chciałby iść na emeryturę wcześniej albo otrzymywać więcej, musiałby o to zadbać sam? To by nas uwalniało od kontrowersji dotyczących np. wieku emerytalnego.

Teoretycznie taki system byłby możliwy. Ale musielibyśmy jakoś wyjść z istniejącego systemu. To można zrobić na dwa sposoby. Można zastosować metodę bolszewicką i po prostu anulować wszystkie istniejące zobowiązania emerytalne. W cywilizowanym kraju to jest oczywiście nie do pomyślenia. Czyli pracujące obecnie pokolenia musiałyby nadal wypłacać świadczenia już niepracującym i płacić składki emerytalne dla siebie.

W systemie, w którym składki nie determinowałyby wysokości przyszłych emerytur, byłyby one de facto podatkiem. A to rodziłoby wiele problemów, m.in. przywracałoby wpływ polityków na wysokość świadczeń, na co dzisiejszy system nie pozwala. Z kolei zwiększenie roli prywatnych oszczędności w systemie emerytalnym, co miałoby wiele zalet, oznaczałoby także większe rozwarstwienie dochodów.

Wspomniał pan, że emerytura obywatelska zmniejszałaby motywację do możliwie późnego kończenia kariery zawodowej. Dzisiejszy system też nie jest jednak pod tym względem doskonały, co uwidoczniła obniżka wieku emerytalnego w ubiegłym roku. Wiele osób skorzystało z nabytych uprawnień emerytalnych, choć w ich interesie leżało przecież kontynuowanie pracy.

Rzeczywiście, powiązanie świadczeń z okresem płacenia składek nie okazało się wystarczająco silnym bodźcem do jak najdłuższej aktywności zawodowej. Najwyraźniej ludzie nie myślą w pełni racjonalnie. A politycy na tym żerują.

Ludzie wolą niską emeryturę dzisiaj niż wyższą jutro. Częściowo wynika to z podkopania wiarygodności powszechnego systemu emerytalnego przez awanturę z OFE. Poza tym wzrost emerytury wraz z okresem składkowania jest czymś abstrakcyjnym.

Wiele osób wciąż pamięta, że w starym systemie dłużej, niż to było absolutnie konieczne, pracował tylko ktoś, kto nie potrafił liczyć albo bardzo lubił swoją pracę. Takie postrzeganie zmieni się dopiero, gdy po latach ludzie zobaczą, że ich sąsiad, który pracował dłużej, ma więcej pieniędzy. Wtedy doświadczą w praktyce tego, jak działa obecny system. Kolejne pokolenie będzie już mądrzejsze o te doświadczenia.

Marek Góra jest ekonomistą, profesorem w Szkole Głównej Handlowej i współautorem reformy polskiego systemu emerytalnego wprowadzonej w 1999 r.