Koszty OFE po weryfikacji

Kluczową dla stawianych wniosków częścią rządowego przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego jest rozdział 3. traktujący o wpływie Otwartych Funduszy Emerytalnych na bilans finansów publicznych. Rząd wystawił OFE wysoki rachunek, sumując bezpośrednie efekty ubytku składki skierowanej do OFE, koszty obsługi dodatkowego długu i symulując wyniki tzw. kosztów zewnętrznych (wyższych kosztów finansowania spowodowanych podniesieniem premii za ryzyko z powodu większego długu i deficytu).

OFE nie stanowią głównego problemu polskich finansów publicznych, jak wynikałoby z treści rządowego „Przeglądu"

Takie podejście metodologiczne jest wynikiem przyjętego założenia o braku pozytywnego wpływu OFE na gospodarkę. Towarzyszy temu uproszczone założenie wiążące bezpośrednio koszt finansowania z wielkością długu i deficytu, co nie odpowiada rynkowym warunkom wyceny ryzyka i ustalania się spreadów. Oba te założenia pozwoliły autorom „Przeglądu" pominąć istotne efekty zwrotne wpływu funduszy emerytalnych na stan finansów publicznych, dokonujące się poprzez zmiany w podstawowych agregatach makroekonomicznych. Innymi słowy: w przedkładanym opinii publicznej do konsultacji materiale mamy do czynienia z szacowaniem kosztów brutto, podczas gdy konieczne jest oszacowanie kosztów netto, czyli z uwzględnieniem wpływu OFE na dochody (podatki) i wydatki (transfery socjalne).

Zawyżone rządowe szacunki

Wykorzystując wyniki naszego poprzedniego opracowania*) postanowiliśmy oszacować zgodnie z naszą metodologią nie tylko – jak zrobili to autorzy rządowego „Przeglądu" – koszty bezpośrednie (czyli koszty brutto), ale również koszty całkowite (czyli uwzględniające zwrotne oddziaływanie przez agregaty makro) funkcjonowania OFE i ich wpływ na sektor finansów publicznych (SFP). Jeśli OFE negatywnie oddziaływały na gospodarkę, to koszty całkowite byłyby większe od bezpośrednich, a przy pozytywnym wpływie koszty całkowite byłyby mniejsze od bezpośrednich. Tylko takie, szersze, podejście uznać wypada za metodologicznie poprawne.

Nasze obliczenia pozwalają jednoznacznie stwierdzić, że całkowity koszt finansowania OFE w latach 1999–2012 ukształtował się poniżej kosztów bezpośrednich, oszacowanych w rządowym „Przeglądzie". Szacunki rządowe istotnie, bo 2–3-krotnie, zawyżyły koszt drugiego filara dla finansów publicznych w postaci długu publicznego.

Zachęceni do tego argumentacją sprowadzającą się do stwierdzenia, że „przecież pieniądze przeznaczone na pokrycie kosztów reformy emerytalnej można było wykorzystać z większym pożytkiem", postanowiliśmy to sprawdzić na liczbach. W jednym ze scenariuszy zastąpiliśmy więc wydatki ponoszone na wyrównanie ubytku składki skierowanej do OFE przez wydatki na inwestycje publiczne, badając ich wpływ na agregaty makro. Musieliśmy w tych okolicznościach jednak założyć, iż popyt inwestycyjny i konsumpcyjny będzie mniejszy o utracone korzyści z funkcjonowania OFE (reinwestowanie).

Koszt reformy emerytalnej obciąża bez wątpienia finanse publiczne. Nikt tego nie kwestionuje

Wnioski wynikające z tabeli 1. nie są przyjemne dla lansujących tezę o alternatywnych zastosowaniach pieniędzy publicznych wydanych na wyrównanie składki kierowanej do OFE. Otóż utracone korzyści mogłyby zmniejszyć nominalny PKB o ponad 4 proc., a dług publiczny zamiast spadać, mógłby być wyższy o blisko 3,7 pkt proc. i lokować się bardzo blisko granicy 60 proc. PKB.

Przeprowadziliśmy również cały szereg symulacji, porównując i zestawiając ze sobą koszty finansowania drugiego filara oraz koszty zaniechanych reform strukturalnych mających istotny wpływ na stan finansów publicznych. Z tych obliczeń wynika, że koszty OFE są porównywalne z kosztami zaniechanych reform, mających istotny wpływ zarówno na przyrost długu publicznego, jak i deficyty SFP w kolejnych latach po rozpoczęciu reformy emerytalnej. Zaniechanie reform w I filarze systemu emerytalnego było – nawet w ujęciu zastosowanym w „Przeglądzie" rządowym, czyli licząc wyłącznie koszty bezpośrednie  – kosztowniejsze niż utrzymywanie OFE.

Oszacowane koszty bezpośrednie wyniosłyby 18,6 proc. PKB. O tyle byłaby mniejsza relacja długu publicznego do PKB. Nieuwzględnianie mechanizmu propagacji makroekonomicznych impulsów jest bardzo dla rządu wygodne.

Wynik dla finansów publicznych jest gorszy, jeśli policzymy – jak my proponujemy – koszty całkowite. Koszt zaniechania rośnie wówczas dodatkowo (patrz tabela 2.).

Brak OFE wpłynie negatywnie na gospodarkę

Koszt reformy emerytalnej obciąża bez wątpienia finanse publiczne. Jest to następstwem konieczności finansowania części kosztów emisją długu publicznego. Nikt tego nie kwestionuje. Kwestionowane są szacunki wysokości tych kosztów. Ich zawyżanie przez autorów rządowego „Przeglądu" musi się spotkać z merytoryczną krytyką.

Obrana metoda kalkulacji kosztów bezpośrednich jest w prostej linii następstwem zanegowania mechanizmów zwrotnych oddziaływania agregatów makroekonomicznych, stymulowanych przez inwestycje OFE, na wyniki sektora finansów publicznych. Stąd nasza korekta szacunków rządowych i próba wprowadzenia do debaty publicznej kategorii kosztów całkowitych, uwzględniających wpływ efektów mnożnikowych na dochody i wydatki publiczne.

Nie jest zaskoczeniem, że takie podejście, poprawne metodologicznie, uszczupla koszty finansowania drugiego filara w stosunku do szacunków rządowych.

OFE nie stanowią głównego problemu polskich finansów publicznych, jak wynikałoby z treści rządowego „Przeglądu". Według naszych szacunków urealniony mechanizmem makroekonomicznym koszt finansowania OFE jest porównywalny z kosztami zaniechania reform strukturalnych, które miały „domykać" reformę emerytalną z roku 1999. Wyeliminowanie kosztów OFE nie sprawi, że koszty zaniechania znikną. Będą one nadal obciążały finanse publiczne, stanowiąc o ich sekularnym niezbilansowaniu.

Nasze szacunki wskazują przy tym, że brak OFE w długim okresie wpływać będzie negatywnie na główne agregaty makroekonomiczne. Bez OFE dostosowanie w mechanizmie makroekonomicznym, niezbędne dla uzyskania historycznych wyników, musiałoby polegać na wyraźnym wzroście skłonności do oszczędzania w sektorze prywatnym. Tak musiałoby być, jeśli chcielibyśmy sfinansować historyczny poziom inwestycji i osiągnąć tym samym relatywnie wysokie tempo wzrostu z ostatnich 13 lat.

Jak to zrobić? Czy wyeliminowanie lub istotne ograniczenie kosztów finansowania OFE zostałoby zrekompensowane w wymiarze makro redukcją podatków? Czy gwarantowałoby to redukcję deficytu? Nasz sceptycyzm w tym względzie wydaje się podzielać zdecydowana większość środowiska niezależnych ekonomistów.