Przegląd systemu emerytalnego oparty na przesłankach

Jedną z fundamentalnych tez rządowego raportu „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego – bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" jest stwierdzenie, że w wyniku reformy z 1999 r. wprowadzono mechanizm zapewniający nie tyko drugiemu, ale i pierwszemu filarowi automatyczne dostosowanie strumienia wypłacanych świadczeń do dopływających składek. Stąd wysnuwany jest wniosek, że waloryzacje wcześniej wniesionych składek w ZUS są ustalane w sposób, który wynika z warunków długoterminowej równowagi systemu: „W I filarze i na subkontach ZUS waloryzacja kont jest proporcjonalna do wzrostu funduszu wynagrodzeń, a zatem do wzrostu przyszłych składek pobieranych przez ZUS, co zapewnia ich zrównoważenie w czasie, mimo starzenia się społeczeństwa" (s. 9).

Podobne sformułowania pojawiają się wielokrotnie w różnych miejscach. Jeśli istnieje jakieś wewnętrzne źródło niezbilansowania ZUS, to nie ma ono charakteru systemowego: są to odstępstwa od systemu powszechnego wymienione na s. 12. oraz przejście od starej formuły zdefiniowanego świadczenia do momentu, gdy wszystkie wypłaty będą pochodziły z formuły o zdefiniowanej składce. ZUS osiągnie wtedy stan wiecznej, niezależnej od trendów demograficznych równowagi finansowej.

Autorzy reformy z 1999 roku wiedzieli, że czas wysokich waloryzacji z ZUS mija, dlatego formuła waloryzacji składek musi być do bólu realistyczna

Fałszywa teza

Teza o samorównoważeniu się ZUS ma fundamentalne znaczenie dla rządowej diagnozy, gdyż już w punkcie wyjścia zrównuje ze sobą mechanizmy finansowe obydwu filarów. Złotówki na kontach w ZUS, mimo że ich tam nie ma, są tak samo dobre jak złotówki w OFE, mimo że one tam są.

Już na 9. stronie raport obwieszcza tłustym drukiem: „W związku z tym, że oba filary systemu są zrównoważone, przeniesienie części zobowiązań i przyszłych składek z jednego filaru do drugiego nie wpływa na zrównoważenie całości systemu". Jeśli udałoby się wykazać, a temu jest poświęcona większość raportu, że OFE działa drożej, a na dodatek mniej sprawnie niż ZUS, to pomysł posiadania II filaru emerytalnego staje się niedorzecznością.

Przykro jest stwierdzić, że główna teza „Przeglądu" jest nie tylko fałszywa, ale została postawiona w sposób nieuczciwy: autorzy raportu ukrywają fakty, które nie mogą im być nieznane. Mechanizm zapewniający dostosowywanie świadczeń do możliwości finansowych został zdewastowany ustawą z 2004 r. Jest zdumiewające, że w przeglądzie zmian wprowadzonych po 1999 r. ta kluczowa zmiana systemowa została pominięta!

Istotnie, wprowadzenie formuły zdefiniowanej składki jest wielką zdobyczą reformy ZUS z 1999 r. Reguła ta ustanawia mikroekonomiczną racjonalność świadczeń z I filaru: działa ona w czasie biegnącym w historii życia każdej jednostki i zapewnia współmierność między tym, co każdy do ZUS włożył a tym, co z niego wyjmie.

Zasada zdefiniowanej składki nie unieważnia faktu, że system zusowski jest nadal repartycyjny, jest mechanizmem międzypokoleniowej wymiany składek i jak każdy tego typu silnie zależy od zmian demograficznych oraz na rynku pracy. O tym, czy wrażliwość na wymienione czynniki uzewnętrznia się w nierównowadze finansowej systemu, czy też jest na bieżąco neutralizowana, decyduje mechanizm waloryzacji składek. Szkoda, że w tej właśnie kwestii raport jest wyjątkowo powierzchowny, przemilcza istotę problemu i podpiera się tendencyjnymi sloganami, które można uznać za poprawne tylko przy bardzo szczególnych, dalekich od polskich realiów, założeniach.

Twórcy reformy 1999 r. mieli świadomość kluczowego znaczenia reguły waloryzacyjnej dla makroekonomicznej spójności systemu i dlatego wprowadzili regułę, która dosyć skutecznie zapobiegała zbyt swobodnemu dryfowaniu przyszłych zobowiązań ZUS i rozdawaniu nieuzasadnionych obietnic. Waloryzacja składek zależała w 25 proc. od stopy inflacji, a w 75 proc. od nominalnej zmiany sumy zbieranych przez ZUS składek emerytalnych. Podkreślmy: chodziło o zmianę sumy składek, a więc jej wzrost lub spadek. Jeśli inflacja osiągnęłaby 2 proc., a suma składek spadłaby o 1 proc., to waloryzacja byłaby ujemna, czyli spowodowałaby nominalny ubytek w zapisach na koncie w ZUS.

Autorzy reformy z 1999 r. wiedzieli, że nadchodzące dekady to nie jest dobry czas dla systemów repartycyjnych, że realny wzrost wpłacanych składek będzie zdarzeniem rzadkim i coraz dłuższe będą okresy nominalnego spadku. Wiedzieli, że czas wysokich waloryzacji w ZUS mija, dlatego formuła waloryzacji składek musi być do bólu realistyczna.

Fatalna nowelizacja

Autorzy „Przeglądu"  w ogóle nie podejmują wątku demograficznych zagrożeń dla waloryzacji składek w ZUS. Pomijają to, co było jedną z głównych przesłanek reformy z 1999 r. Przecież II filar został stworzony tylko dlatego, że pierwszy, trzymając się makroekonomicznych rygorów wypłacalności, był skazany na niskie stopy waloryzacji. Twórcy reformy nie mieli wątpliwości, że II filar w długim okresie będzie osiągał stopy wyższe niż waloryzacje ZUS.

Swoją diagnozę wyprowadzali z długookresowych projekcji stopy zależności demograficznej w systemie emerytalnym, dla której dramatycznym zagrożeniem był spadający współczynnik dzietności. Przez 15 lat, które minęły od sformułowania założeń reformy, nic się pod tym względem nie poprawiło. Za to doszły nowe zagrożenia związane z przekształceniami rynku pracy, których wówczas nie doceniano. Około 2 mln Polaków przebywa za granicą, a więc około 1 mln wnosi składki do innych systemów ubezpieczeń społecznych. Około 1,5 mln z przymusu uczestniczy w krajowym systemie w zredukowanej skali ze względu na brak pracy lub jej dostępność w ograniczonym wymiarze. Inni – około 1 mln – zamienili pozycję pracownika na status samodzielnego przedsiębiorcy, co również ogranicza skalę uczestnictwa w systemie.

W coraz mniejszym stopniu przynależność do systemu emerytalnego zależy od miejsca zamieszkania i miejsca rzeczywistego wykonywania pracy: praca „w chmurze" jest dziś najszybciej rosnącym segmentem rynku. Wszystko to świadczy o tym, że utrzymanie w długim okresie stałego poziomu składek będzie coraz trudniejsze. Zastępowanie ubytku wzrostem stopy składki jest coraz bardziej niebezpieczną strategią, która może dawać pogłębienie spadku wpływów. Państwo przestało być właścicielem obywateli, którzy mają coraz więcej odwagi i środków, by samemu decydować o uczestnictwie w obowiązkowych programach tego lub innego państwa. Takich refleksji brakuje w „Przeglądzie". Jest za to magiczna formuła równowagi dzięki zdefiniowanej składce i sugestywna obietnica utrzymania w przyszłości waloryzacji na dotychczasowym poziomie 6,8 proc., a nawet 8,5 proc. (na tzw. subkontach w ZUS).

A przecież teza o poprawności obecnej formuły waloryzacyjnej jest jawnie fałszywa. Nowelizacja ustawy o emeryturach i rentach z FUS z 2004 r. wprowadziła obowiązujące do dziś dwie zmiany zrywające w I filarze bezpośredni związek między makroekonomicznymi strumieniami wpłat i wypłat. Pojawiły się dwa proste zdania, które warto zacytować: „W wyniku przeprowadzonej waloryzacji stan konta nie może ulec obniżeniu" (art. 25 ust. 3) oraz: „Wskaźnik waloryzacji składek nie może być niższy niż wskaźnik cen towarów i usług konsumpcyjnych..." (art. 25 ust. 6) . Tak oto ekonomiczny mechanizm równowagi finansowej przerobiony został na kiełbasę wyborczą. Ówcześni politycy postanowili sobie przez pewien czas pohulać, zawieszając działanie praw ekonomii. Obecni politycy postanowili się do hulanki przyłączyć.

Nie do utrzymania

Przeprowadźmy prosty myślowy eksperyment. Przez 20 lat gospodarka rośnie w nominalnym tempie 4 proc. rocznie przy stopie inflacji 2 proc., podczas gdy nominalne wpływy składek do ZUS spadają w każdym roku o 0,5 proc. Czy jest to możliwe? Owszem tak. Pracuje trochę mniej ludzi, ale ich wydajność rośnie, lecz nie jest w całości opłacana, a ponadto pracujący ograniczają swój udział w krajowym systemie emerytalnym.

Mówiąc inaczej, wzrost gospodarczy przenosi się powoli do tych działów (np. samodzielna działalność gospodarcza), które mają niższe obciążenia na rzecz systemu ubezpieczeń społecznych. Po 20 latach waloryzacja podniesie o 49 proc.  wartość zobowiązań na kontach podstawowych (tych, które już były 20 lat temu), o 119 proc. na subkontach, podczas gdy możliwości wypłaty zmniejszą się o 9,5 proc. Do katastrofy nie dojdzie, bo wcześniej trzeba będzie odwołać obecną formułę i przywrócić bardziej rygorystyczną, dającą realistyczne stopy waloryzacji. Trzeba będzie się pogodzić z faktem, że system repartycyjny ma współcześnie bardzo niski potencjał do waloryzowania kont składkowych dodatnimi współczynnikami.

Obecna formuła waloryzacji w ZUS jest ekonomicznie poprawna tylko tak długo, jak długo wpływy ze składek  – obecne i prognozowane – rosną szybciej niż inflacja, czyli realnie. Już w przeszłości przyniosła efekt nadmiernej waloryzacji. Przykładowo gdyby za 2002 r. przeprowadzić ją według zasad obowiązujących do 2004 r.,  spowodowałaby spadek stanu kont w ZUS o 4,4 proc. zamiast wzrostu o 1,9 proc. Ponieważ z systemu informacji publicznej zniknęły dane na temat przypisu składki emerytalnej w ZUS po roku 2005 (!), nie jesteśmy w stanie ocenić, jaki jest łączny efekt szczodrej waloryzacji za cały okres 2000–2012. Dysponując danymi jedynie z lat 2000–2005, możemy powiedzieć, że nowa formuła podniosła średnioroczną stopę waloryzacji w ZUS o 1 pkt proc., z 4,3 proc. do 5,3 proc.