O ryzyku księgowych sztuczek w systemie emerytalnym

Przeniesienie części środków z OFE do ZUS byłoby sztuczką księgową pozwalającą resortowi finansów odsunąć o parę lat zagrożenie przekroczenia przez dług publiczny przewidzianego w ustawie o finansach publicznych progu 55 proc. PKB

Publikacja: 31.01.2012 18:24

Piotr Lewandowski, główny ekonomista Instytutu Badań Strukturalnych

Piotr Lewandowski, główny ekonomista Instytutu Badań Strukturalnych

Foto: Fotorzepa, Magda Starowieyska Magda Starowieyska

Równo rok po przedstawieniu przez rząd uzasadnienia pierwszego projektu przesunięcia części składki emerytalnej z OFE do ZUS, minister Jacek Rostowski powrócił, w sejmowym wystąpieniu, do możliwych rozwiązań ograniczających zmienność aktywów gromadzonych przez uczestników na kontach w funduszach emerytalnych.

Temat ten zaistniał w świadomości społecznej po krachu na giełdzie w roku 2008, w latach 2009-2010 został podjęty przez rząd i pojawiły się wstępne propozycje zmian, nawet konsultowane w Komisji Trójstronnej. Wówczas dyskusja dotyczyła wprowadzenia tzw. wielofunduszowości, umożliwiającej zróżnicowanie struktury portfela uczestników systemu w różnym wieku – bardziej aktywne inwestowanie portfela osób młodych i bezpieczniejsze osób starszych. Temat ten zszedł rok temu na drugi plan wobec projektu przesunięcia części składki, a gdy rząd zdecydował się zrobić to w sposób trwały, partnerom społecznym zapowiedział prędki powrót do tematu wielofunduszowości, zaś przegląd funkcjonowania funduszy emerytalnych zapisał nawet w prawie.

Przegląd dopiero przed nami, jednak wobec przeciętnie ujemnego wyniku funduszy emerytalnych w roku 2011, powróciła kwestia zmienności związanej z wahaniami cen papierów wartościowych. Przypomnijmy, zgodnie z projektami rozważanymi w roku 2010, odpowiedzią na to zjawisko miałoby być wprowadzenie w ramach OFE subfunduszy o różnym poziomie ryzyka i oczekiwanego zwrotu, w których gromadzone byłyby środki uczestników w zależności od wieku. Takie zróżnicowanie występuje w wielu powszechnych funduszach kapitałowych na świecie, np. w niedalekiej Estonii limit inwestycji w akcje wynosi w trzech typach funduszy odpowiednio 25-, 50- i 75 proc., a w odległym Chile funkcjonuje aż 5 typów funduszy emerytalnych o od 0 do 80 proc. zaangażowania w akcje. Nie należy się spodziewać, że zróżnicowanie limitów inwestycyjnych w cyklu życia znacząco wpłynęłoby na przeciętną wysokość zwrotu w drugim filarze, choć wstępne szacunki Instytutu Badań Strukturalnych wskazują, że wprowadzenie podobnych limitów jak wspomniane estońskie i stopniowych przesunięć między subfunduszami wraz z wiekiem pozwoliłoby przeciętnemu ubezpieczonemu na zgromadzenie w drugim filarze przez kapitału o kilka procent wyższego.

Minister Rostowski w swym sejmowym wystąpieniu zasygnalizował jednak, że wraz z wiekiem ubezpieczonego powinna zmniejszać się nie alokacja kapitału w aktywa o wyższym ryzyku, lecz składka przekazywana do funduszy, być może nawet z uwzględnieniem sytuacji, w której składka osób w wieku przedemerytalnym w całości trafia do ZUS. Trudno ocenić, czy sugestia ta idzie tak daleko, jak wcześniejszy pomysł ex-minister Jolanty Fedak, która postulowała transfer kapitału gromadzonego w drugim filarze do ZUS przed osiągnięciem wieku emerytalnego. Na tym etapie dyskusja, czy i jak takie przesunięcie składki może wpłynąć na oczekiwaną stopę wzrostu i zmienność całkowitego kapitału emerytalnego osób ubezpieczonych w powszechnym systemie emerytalnym, wydaje się niemożliwa – nie znamy ani szczegółów takiej propozycji, ani projektu wielofunduszowości, z którym moglibyśmy zapowiedzi ministra Rostowskiego porównać.

Ich realizacja najprawdopodobniej doprowadziłaby jednak do sytuacji, w której jeszcze większa część naszych emerytur byłaby w praktyce zobowiązaniem państwa. Ubiegłoroczne przesunięcie części składki z kont w OFE na subkonto w ZUS sprawiło, że odsetek całości zobowiązań emerytalnych systemu względem Polaków, który gwarantuje państwo, wzrósł z 85 proc. do 90 proc. Nieobligacyjne zobowiązanie emerytalne państwa, wynikające z zobowiązań ZUS wobec obecnych i przyszłych emerytów (które nie są wyrażone w postaci obligacji), wzrosło z 63 proc. do 82 proc. całości zobowiązań powszechnego systemu emerytalnego.

Każdy kolejny ruch przesuwający środki z kont w OFE na konta w ZUS prawdopodobnie zwiększyłby łączne zobowiązania emerytalne państwa. Dzieje się tak dlatego, że PTE zarządzające w przyszłości hipotetycznymi bezpiecznymi subfunduszami w ramach OFE inwestowałaby nie tylko w obligacje skarbu państwa, ale też w inne papiery o niskim ryzyku, jak obligacje korporacyjne czy fundusze pieniężne. Niemal na pewno każdy taki ruch zwiększyłby nieobligacyjne, czyli „gwarantowane" ustawowymi zasadami indeksacji stanu kont w ZUS, zobowiązania państwa. Wyższą koncentrację zobowiązań w jednym rodzaju „aktywów" nie sposób traktować jako kroku ku poprawie dywersyfikacji ryzyka w całym systemie, z uwzględnieniem ryzyka politycznego.

Przeniesienie części środków z indywidualnych kont Polaków w OFE do kont zarządzanych przez ZUS byłoby sztuczką księgową pozwalającą MF odsunąć o parę lat zagrożenie przekroczenia przez dług publiczny przewidzianego w ustawie o finansach publicznych progu 55 proc. PKB. Ta sztuczka była możliwe dzięki temu, że środki przepływające przez zarządzane przez PTE konta Polaków w OFE podlegają rachunkowości memoriałowej, czyli uwzględniane są zobowiązania wynikające z przepłynięcia składek przez te konta. Środki przepływające przez analogiczne konta zarządzane przez ZUS podlegają natomiast rachunkowości kasowej, która nie uwzględnia zobowiązań powstających w efekcie tego przepływu.

Rzeczywiste zobowiązania emerytalne państwa polskiego, jakie wynikają z tej samej kwoty zgromadzonej na koncie w ZUS oraz tej samej kwoty zgromadzonej na koncie w OFE i mającej pokrycie w obligacjach skarbowych, są identyczne. To inne ujęcie rachunkowe obu kont rodzi u Ministra Finansów pokusę, aby jak największa część kapitału emerytalnego trafiała na pierwsze, a odpowiednio mniejsza na drugie konta. W rezultacie, w ujęciu księgowym obniża to (wyemitowane) zadłużenie państwa, tworząc iluzję oszczędności i bezpieczeństwa. W rzeczywistości jednak zobowiązania pozostają te same, gdyż prawo do emerytury wynikające z zapisu tej samej kwoty na koncie zarządzanym przez ZUS i PTE nie ulega zmianie. Pewne parametry opisujące funkcjonowanie systemu, jak dywersyfikacja ryzyka lub oczekiwane stopy zwrotu, mogą, choć nie muszą, ulec przy tym pogorszeniu.

Trudno więc oprzeć się wrażeniu, że „memoriałowo-kasowy" trik urasta do rangi podstawowej reguły myślenia o zmianach w systemie emerytalnym. Oby zapowiedziany przegląd funkcjonowania funduszy nie był jej podporządkowany.

 

Piotr Lewandowski jest współzałożycielem (w 2006 r.) i głównym ekonomistą Instytutu Badań Strukturalnych. Zajmuje się głównie ekonomią pracy, emerytalną i finansów publicznych, w tym modelowaniem ilościowym, prognozami i projekcjami w tych obszarach. W przeszłości współpracownik Ministerstwa Pracy i Polityki Społecznej, Banku Światowego i UNDP Polska. Związany z Katedrą Ekonomii I SGH w Warszawie.

Równo rok po przedstawieniu przez rząd uzasadnienia pierwszego projektu przesunięcia części składki emerytalnej z OFE do ZUS, minister Jacek Rostowski powrócił, w sejmowym wystąpieniu, do możliwych rozwiązań ograniczających zmienność aktywów gromadzonych przez uczestników na kontach w funduszach emerytalnych.

Temat ten zaistniał w świadomości społecznej po krachu na giełdzie w roku 2008, w latach 2009-2010 został podjęty przez rząd i pojawiły się wstępne propozycje zmian, nawet konsultowane w Komisji Trójstronnej. Wówczas dyskusja dotyczyła wprowadzenia tzw. wielofunduszowości, umożliwiającej zróżnicowanie struktury portfela uczestników systemu w różnym wieku – bardziej aktywne inwestowanie portfela osób młodych i bezpieczniejsze osób starszych. Temat ten zszedł rok temu na drugi plan wobec projektu przesunięcia części składki, a gdy rząd zdecydował się zrobić to w sposób trwały, partnerom społecznym zapowiedział prędki powrót do tematu wielofunduszowości, zaś przegląd funkcjonowania funduszy emerytalnych zapisał nawet w prawie.

Pozostało 84% artykułu
Materiał Partnera
Zainwestuj w przyszłość – bez podatku
Materiał Partnera
Tak możesz zadbać o swoją przyszłość
Emerytura
Wypłata pieniędzy z PPK po 2 latach oszczędzania. Ile zwrotu dostaniemy
Emerytura
Autozapis PPK 2023. Rezygnacja to dobry pomysł? Eksperci odpowiadają
Emerytura
Emeryci ograniczają wydatki. Mają jednak problemy z długami
Materiał Promocyjny
CERT Orange Polska: internauci korzystają z naszej wiedzy