Demontaż systemu emerytalnego to nie jest dobra droga

W artykule z 20 grudnia 2010 r. w „Rz” („OFE potrzebują zmian”) Jan Krzysztof Bielecki postuluje dokonanie zmian w systemie emerytalnym. Nie ulega wątpliwości, że zmiany podnoszące efektywność powszechnego systemu emerytalnego są potrzebne, ale powinny być inne niż te, jakie wynikają z przedstawionych postulatów. Istotą obecnych problemów jest nieuwzględnianie oszczędności wytworzonych przez reformę emerytalną w postaci zmniejszenia ukrytych zobowiązań wobec przyszłych emerytów. Wynika to z tzw. kasowego liczenia długu publicznego. Bielecki zdaje się całkowicie pomijać ten problem, który jest wynikiem nienadążania Europy za zmieniającą się sytuacją budżetową i demograficzną.

[wyimek]W polskim zreformowanym systemie emerytalnym nie może wystąpić spirala długu[/wyimek]

Dostrzegło go amerykańskie Kongresowe Biuro Budżetu, które publikuje dane o luce fiskalnej, czyli zdyskontowanej obecnie wartości wszystkich, bieżących i przyszłych, przychodów i wydatków budżetu, w tym zobowiązań implicite wobec przyszłych emerytów. To w istocie jedyny poprawny sposób liczenia sytuacji finansów publicznych. Gdyby policzyć dług publiczny memoriałowo, to dług niepokryty aktywami OFE wynosiłby 566,1 mld zł, nieco więcej niż jedną czwartą zobowiązań wobec przyszłych emerytów, które według stanu kont w ZUS wynoszą ponad 2 bln zł. Tego typu rachunek całkowicie zmienia kontekst debaty nad systemem emerytalnym.

[srodtytul]Trzy fundamentalne zasady[/srodtytul]

Zgadzamy się z Janem Krzysztofem Bieleckim, że wszelkie zmiany systemu emerytalnego powinny się opierać na wszechstronnej diagnozie sytuacji. System emerytalny powinien być oparty na zrównoważonych potrzebach wzrostu gospodarczego, oszczędzania i demografii, a także na przejrzystej dla obywateli umowie międzypokoleniowej.

Dobry system emerytalny musi uwzględniać trzy fundamentalne zasady: zasadę zdefiniowanej składki, zasadę dywersyfikacji ryzyka i zasadę długookresowo zrównoważonych finansów publicznych. Nowy polski system emerytalny uwzględnia je lepiej niż większość systemów na świecie.

[wyimek]Nowy system wynagradza dłuższą aktywność zawodową, co prowadzi do podniesienia wysokości emerytur[/wyimek]

Pierwsza z powyższych zasad jest na szczęście coraz częściej dostrzegana i akceptowana. Istotą reformy było wprowadzenie zasady zdefiniowanej składki, czyli tego, że emerytura zależy wyłącznie od wpłaconych składek, nie dając przywilejów jednym kosztem drugich. Dotąd niesłusznie uważano wprowadzenie funduszy emerytalnych za istotę reformy, więc zmiana ta jest dla nas szczególnie cenna. To dzięki tej zasadzie wbudowanej w zaprojektowany przez nas system następuje jego automatyczne dostosowanie się do zmian demograficznych.

Przez zastosowanie tej zasady skala zobowiązań emerytalnych jest trwale związana z wysokością aktywów w systemie emerytalnym, w tym przyszłych wpływów ze składek. Oznacza to, że w systemie nie może wystąpić spirala długu. Nowy system emerytalny w Polsce nie kreuje już nowych niewidocznych i niemierzalnych zobowiązań wobec przyszłych emerytów. Dług implicite jest realny i tak jak dług jawny wymaga obsługi. Jedyna różnica to nieksięgowanie tego wydatku w finansach publicznych. Oszacowania realnego kosztu obsługi długów ukrytych publikowane są nie tylko przez amerykańskie Kongresowe Biuro Budżetu, ale i przez OECD. Gdyby obsługa długu implicite była za darmo, to należałoby zakazać zadłużania jawnego i wszystkie wydatki rządu przekraczające jego dochody powinny być obligatoryjnie ukrywane.

Niezbędne jest także dostrzeżenie, że to, co nazywane jest spadkiem wysokości emerytur, nie jest spadkiem ich realnego poziomu (ten będzie rósł), a jedynie ich relacji do wynagrodzeń (tzw. stopy zastąpienia). Jest to skutkiem zmian demograficznych, a nowy system jest po prostu przejrzysty i dostarcza uczestnikom informacji o spodziewanej emeryturze już w trakcie pracy, podczas gdy stary robił to dopiero po przejściu na emeryturę.

Wysokość emerytur w nowym systemie zależy też od tego, jak będzie się kształtować wzrost gospodarczy. Paradoksalnie, im wyższy wzrost, tym mniejsza relacja emerytur do wynagrodzeń, ale i większa ich siła nabywcza. Wszelkie podawane dzisiaj projekcje wysokości emerytur zależą bardzo silnie od przyjmowanych założeń. Projekcje przygotowane przez OECD pokazują, iż Polacy w przyszłości mogą oczekiwać, że ich emerytura stanowić będzie około 77 proc. ich zarobków netto, a Szwedzi około 65 – 80 proc. zarobków netto. Przy porównywalnych założeniach systemy emerytalne w Polsce i w Szwecji dają zbliżoną wysokość przyszłych emerytur. Wyliczenia te oparte są na przejrzystych założeniach, których nie widać w cytowanych przez Bieleckiego liczbach wskazujących, że wysokość emerytur może być znacznie niższa. Jest to manipulowanie opiniami i emocjami Polaków, które służyć mają krótkookresowemu zrównoważeniu budżetu poprzez zwiększenie przyszłej luki finansowej.

[srodtytul]Wina polityków[/srodtytul]

Nowy system wynagradza dłuższą aktywność zawodową, co prowadzi do podniesienia wysokości emerytur. Błędne jest przykładanie dzisiejszej miary do ich przyszłej wysokości. Nie należy jednak przeceniać wpływu tej silnej motywacji do przedłużania aktywności zawodowej. Przyzwyczajenia ze starego systemu, który nagradzał za jak najwcześniejsze przechodzenie na emeryturę, powodują, że dziś istnieje potrzeba ustawowego zrównania i następnie podnoszenia wieku emerytalnego. Tu zdecydowanie zgadzamy się z Bieleckim.

Drugim fundamentalnym celem nowego systemu jest dywersyfikacja ryzyka. Podział systemu na dwie części nie był podyktowany przekonaniem, że któraś z nich jest lepsza, lecz właśnie zamiarem zdywersyfikowania ryzyka. Proporcje podziału składki emerytalnej miały to na względzie. Jeżeli popatrzymy na dane z lat 1999 – 2010, wyraźnie widać, że wpływające na przyszłą emeryturę stopy zwrotu z rynku pracy (rejestrowane na kontach w ZUS) oraz z rynku kapitałowego (zarejestrowane na kontach w OFE) są ze sobą nieskorelowane. Łączna stopa zwrotu z obu kont podlegała znacznie mniejszym wahaniom niż każda z jej składowych.

W obecnej dyskusji dywersyfikacja ryzyka sprowadzana jest do absurdalnej sugestii, że w ZUS nie ma ryzyka, a w OFE jest. Jest to takim samym absurdem jak sugerowanie, że koszty obsługi ZUS są zerowe. Systemy emerytalne na poziomie ogólnych teoretycznych stwierdzeń są do siebie podobne. Różnią się między sobą ekspozycją na inne typy ryzyka i sposobem radzenia z nimi. ZUS wystawiony jest na ryzyko deficytu budżetowego i słabości instytucji zarządzanych przez państwo, a OFE na ryzyko rynkowe. Propozycje zmiany proporcji podziału składki w ramach powszechnego systemu prowadzą do koncentracji jednego typu ryzyka, są więc dla uczestników mniej bezpieczne.

Trzecią zasadą, niestety, również często opacznie rozumianą, jest zasada długookresowo zrównoważonych finansów publicznych. Chodzi tu o wpływ systemu emerytalnego na finanse publiczne, w tym także wpływ zmian systemu emerytalnego na sytuację finansów publicznych.

Kwoty przekazywane z budżetu państwa na pokrycie deficytu w Funduszu Ubezpieczeń Społecznych pomiędzy 1999 a 2009 r. wynoszą łącznie około 32,1 proc. PKB, z czego 13,4 proc. stanowi uzupełnienie składek do OFE, a 18,7 proc. dotacja z innych tytułów. Jej wysokość wzrastała z 0,64 proc. PKB w 1999 r. do ponad 2,6 proc. PKB w 2008 r. i 2,3 proc. w 2009 r. Jest to skutkiem zaniechań kolejnych rządów po 1999 r. Odkładanie decyzji o wygaszeniu uprawnień do wcześniejszych emerytur, zmiany waloryzacji, wykluczenie z nowego systemu służb mundurowych i górników przyczyniły się do zwiększenia deficytu FUS.

[srodtytul]Bomba demograficzna[/srodtytul]

Już dzisiaj wiemy, że wskutek zachodzących procesów demograficznych liczba osób w wieku 18 – 64 lata w Polsce będzie maleć. Zgodnie z prognozą Eurostatu w 2011 r. wyniesie 25,9 mln osób, a w 2060 r. już tylko 15,4 mln osób. Odnotowany spadek będzie jednym z najgłębszych w Europie. Oznacza to, że potencjał przyszłych pokoleń do finansowania emerytur za pomocą rynku pracy (czyli części opartej na ZUS) jest ograniczony. Jedyną szansą na zachowanie równowagi międzypokoleniowej jest większy udział oszczędności i rynków kapitałowych w finansowaniu przyszłych emerytur. Spadek liczby pracujących i wydłużanie się trwania życia wymaga wydłużania aktywności zawodowej.

Założenia podnoszenia rzeczywistego wieku emerytalnego przez zachęty wynikające z konstrukcji systemu emerytalnego (im dłużej pracujemy, tym większy gromadzimy kapitał emerytalny oraz przeciętnie krócej będziemy go wykorzystywać) były integralną częścią koncepcji prezentowanej już w 1997 r.

Nowy system emerytalny ma konstrukcję, która pozwala na pełne pokrycie jego wydatków przychodami ze składek. Występujący w nim deficyt dotyczy zobowiązań wynikających ze starego systemu emerytalnego. Sposób waloryzacji kont emerytalnych stabilizuje system, gdyż uwzględnia zarówno wzrost wynagrodzeń, jak i zmianę liczby płacących składki. Zasadą jest jednak to, że wysokość emerytur już wypłacanych nie może się zmienić. Inaczej jest w Szwecji, gdzie obecnie wypłacane emerytury są zmniejszane, aby zapewnić wypłacalność systemu emerytalnego. W Polsce świadczenia tych osób, które już przeszły na emeryturę są wartością chronioną. Jest to rozwiązanie adekwatne do naszych warunków.

Zmiana systemu emerytalnego w skali takiej, jaka ma miejsce w Polsce, trwa wiele dekad. Wymaga przygotowania i konsensu,. Prace nad koncepcją zmiany rozpoczęły się w 1996 r. i trwały przez trzy lata. Prace nad nowym systemem zaczynał rząd SLD, kontynuował je rząd AWS oraz wszystkie kolejne. Pierwszym pełnomocnikiem rządu ds. reformy systemów zabezpieczenia społecznego był ówczesny minister pracy i polityki socjalnej Andrzej Bączkowski. Po jego śmierci funkcji tej podjął się Jerzy Hausner, a po zmianie rządu – Ewa Lewicka. Ministrem finansów inicjującym reformę był Grzegorz W. Kołodko, a pełna pasji kontynuacja reformy miała miejsce ze strony kolejnych ministrów, Marka Belki i Leszka Balcerowicza. Wiele z podejmowanych wówczas działań opartych było na bardzo szerokim konsensusie, jednym z największych w skali światowej.