Wyłom w umowie społecznej

W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego zauważono, że system ubezpieczeniowy przybiera formę swoistej umowy społecznej, rządzącej się zasadą pacta sunt servanda. Przestrzeganie tej zasady jest wywodzone z zasady państwa prawnego, jednak z pierwszeństwem wobec zasady sprawiedliwości społecznej (Kordela 2001). Pacta sunt servanda stosowana w aspekcie globalnym osób objętych stosunkami prawnymi ubezpieczenia emerytalnego ma na uwadze relacje aktualnie ubezpieczonych do aktualnych świadczeniobiorców, jak i przyszłych świadczeniobiorców do przyszłych ubezpieczonych (Ślebzak 2009).

W związku z wprowadzoną w 2011 r. zmianą kierunku reformy ubezpieczenia emerytalnego na skutek obniżenia składki przekazywanej do OFE oraz przedstawieniem w czerwcu 2013 r. Przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego pod tytułem „Bezpieczeństwo dzięki zróżnicowaniu" (dalej BDZ) powstają wątpliwości, czy postępujące odchodzenie od założeń reformy ubezpieczenia emerytalnego z 1999 r. stanowi dozwolone odstępstwo od konstytucyjnych zasad pacta sunt servanda oraz zasady sprawiedliwości społecznej.

Drugi filar: prywatyzacja ryzyka starości

W reformie z 1999 r. społeczeństwo zostało podzielone przez ustawodawcę na dwie grupy „młodszych ubezpieczonych" urodzonych, począwszy od 1 stycznia 1969 r., oraz „starszych ubezpieczonych" urodzonych do końca 31 grudnia 1948 r. Osoby urodzone pomiędzy nimi (1948–1968) miały prawo dołączyć do drugiej grupy w pełni lub pozostać na pełnym rozrachunku w ZUS, ale już według nowych zasad obliczania emerytur.

Emerytury dla „starszych ubezpieczonych" oraz współczesnych emerytów mają wysoką stopę zastąpienia w relacji do pobieranych przed emeryturą wynagrodzeń. Emerytury w systemie zdefiniowanego świadczenia dawały ok. 70-proc. stopę zastąpienia, natomiast emerytury w systemie zdefiniowanej składki z obu filarów miały zapewniać „młodszym ubezpieczonym" do 50 proc. stopy zastąpienia („Bezpieczeństwo dzięki różnorodności" 1997). W początkowych latach wypłaty nowych emerytur z FUS różnica ta jest neutralizowana przez instytucję kapitału początkowego, który jest częścią pochodną po starej emeryturze.

Wprowadzeniu emerytur obliczanych na podstawie składek znacząco zmniejsza koszt utrzymania systemu emerytalnego w latach 2000–2050 – oszczędności są szacowane na około 2 biliony złotych według cen z roku 2001 (Góra 2003). Z punktu widzenia świadczeniobiorców oznacza to, że zagregowana wartość emerytur młodszych ubezpieczonych będzie o taką kwotę mniejsza.

Można domniemywać, że społeczna zgoda na zmianę zasad systemu emerytalnego została uzyskana właśnie dzięki przekazaniu obywatelom określonych uprawnień do OFE

Czy grupa młodszych ubezpieczonych otrzymała coś w zamian za społeczną zgodę na wprowadzenie reformy emerytalnej z 1999 r.?  Przede wszystkim możliwość członkostwa w OFE, które z założenia mogą wyrównywać zmniejszenie emerytur dzięki inwestycjom na rynkach kapitałowych. Stałym pewnikiem dla ubezpieczonych od początku reformy z 1999 r. pozostawały aktywa OFE przekazane do ich ograniczonego dysponowania. W praktyce unormowania prawne dawały członkom trwały, związany z wykonywaniem zatrudnienia lub działalności gospodarczej napływ części składki emerytalnej przekazywanej przez ZUS do OFE, który z kolei dokonuje uznania rachunku członka OFE określoną liczbą jednostek rozrachunkowych na podstawie wniesionej składki.

Do uprawnień prywatnoprawnych członków OFE należy możliwość przeznaczenia aktywów stanowiących pokrycie jednostek rozrachunkowych wyłącznie na własną emeryturę kapitałową, ewentualnie możliwość przeznaczenia indywidualnego wkładu kapitałowego dla osób trzecich w razie własnej śmierć. Dlatego w literaturze zmiany z 1999 r. oceniono jako prywatyzację ryzyka starości (Jończyk 1997), choć prawa do środków w OFE nie można oceniać jako wyłącznie prywatne, ale to wymaga odrębnego omówienia.

Odejście od umowy społecznej

Można domniemywać, że społeczna zgoda na zmianę zasad systemu emerytalnego została uzyskana właśnie dzięki przekazaniu obywatelom określonych uprawnień do OFE. Nie była to jednak jedyna rekompensata dla młodszych ubezpieczonych. Aktywa OFE, a przez to wkłady kapitałowe przypisane członkom funduszy pokryte obligacjami Skarbu Państwa kreują silniejszą gwarancję ze strony państwa, gdyż powinny być zapłacone w całości nawet w przypadku częściowej niewypłacalności FUS, czyli przy przysłowiowym „bankructwie ZUS". Znaczenie członkostwa w OFE przejawia się zatem także w częściowej ochronie przed owym „bankructwem", co staje się możliwe z uwagi na skutki prawne przekroczenia konstytucyjnych norm dopuszczalnego długu publicznego.

Biorąc pod uwagę konsekwencje reformy emerytalnej z 1999 r. dla grupy młodszych i starszych ubezpieczonych, należy się dopatrywać swoistej umowy społecznej z 1999 r. zawartej pomiędzy nimi, jako rewizji wcześniejszej umowy międzypokoleniowej. Daje ona uzasadnienie aksjologiczne dla dwóch reżimów emerytalnych dla „młodszych" i „starszych" ubezpieczonych. Zasada umowy społecznej ma wykluczać możliwość buntu i rezygnacji z finansowania  emerytur „starych" przez „młodych".

W takiej konwencji trzeba zauważyć, że pomimo braku ścisłych kryteriów prawnych wyróżniania umowy społecznej też przed 1999 r. była umowa międzypokoleniowa, która gwarantowała ubezpieczonym, którzy ponosili ekonomiczny ciężar składek, respektowanie w przyszłości takich samych reguł emerytur, na jakie się składali w określonej teraźniejszości. Gwarancja na kanwie stosowania zasady pacta sunt servanda chroni więc prawa przyszłych ubezpieczonych w ujęciu zbiorowym.

Zapoczątkowane w 2011 r. zmiany wydają się być wpisane w grę o aktywa OFE pomiędzy rządem a PTE

Znaczenie nowej umowy z 1999 r. jest więc związane z kontynuacją finansowania starych emerytur wraz z przekazaniem „młodszym" ubezpieczonym swoistej rekompensaty w zamian za obniżenie standardu emerytalnego. Od takiej umowy społecznej od początku 2011 r. rząd koalicyjny PO–PSL zaczął stopniowo odchodzić.

Częściowa nacjonalizacja i zasiedzenie po 3 miesiącach

Na podstawie ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych obniżono wysokość składki przekazywanej z ZUS do OFE, ze stawki 7,3 proc. podstawy wymiaru na ubezpieczenia społeczne do poziomu 2,3 proc. Od 2013 r. wzrosła ona do poziomu 2,8 proc. Wtedy po raz pierwszy udało się zatem „rozcieńczyć" ilość pokrycia kapitałowego w emeryturach kapitałowych, gdyż pozostała cześć dawnej składki przekazywanej do OFE trafia na subkonta w ZUS.

Z punktu widzenia stabilności systemu emerytalnego oraz interesów „młodszych ubezpieczonych" obniżenie składki przekazywanej do OFE niesie za sobą słabsze gwarancje wypłaty świadczeń w przyszłości, gdyż emerytury kapitałowe będą pokrywane mniejszymi aktywami OFE, które jak już powiedziano wyżej, są nienaruszalne, jeżeli chodzi o część pokrytą obligacjami Skarbu Państwa. Poprzez zrealizowaną zmianę kierunku reformy z 1999 pokolenie „młodszych" ubezpieczonych straci już nie raz, a dwa razy. Po pierwsze, ze względu na to, że otrzyma przeciętnie niższe emerytury, co jest skutkiem reformy z 1999 r. Po drugie, w sytuacji przejściowej niewypłacalności nie tylko emerytury z FUS podlegać będą redukowaniu, ale także część emerytur kapitałowych.

BDZ zawiera rekomendacje dotyczące organizacji wypłat emerytur kapitałowych, jak i rekomendacje zmian w systemie emerytalnym. Obie rekomendacje zmierzają do ograniczenia wielkości kapitałów emerytalnych. Projekt wypłat emerytur kapitałowych prowadzi do zmiany przeznaczenia środków OFE oraz rezygnacji z dotychczas określonych w prawie zasad ich wypłacania.

Od 1999 r. stanowiono nieliczne normy realizujące koncepcję przekazywania środków z OFE do prywatnych zakładów emerytalnych. Następnie wraz z uchwaleniem ustawy o emeryturach kapitałowych z 2008 r. przyjęto, że emerytury kapitałowe wypłaca ZUS, a środki na emerytury kapitałowe przekazywane będą przez Fundusz Dożywotnich Emerytur Kapitałowych (FDEK). Zawetowanie ustawy regulującej organizację FDEK uniemożliwiło wprowadzenie w życie takiego systemu wypłat emerytur kapitałowych.

Obecna propozycja BDZ postuluje likwidację stosunków prawnych pomiędzy ZUS a FDEK – rezygnuje się z tworzenia instytucji zarządzających kapitałami emerytalnymi w okresie finansowania emerytur, pozbawiając definitywnie możliwości uzyskiwania dalszych dochodów z inwestycji kapitałowych po przejściu na emeryturę przez członków OFE. Nadto proponuje się przedwczesne, bo już na 10 lat przed emeryturą, obligatoryjne przekazywanie środków z OFE do ZUS.

Z kolei zawarte w BDZ propozycje zmian systemu emerytalnego również zagrażają interesom „młodszych ubezpieczonych". Każdy z wariantów prowadzi do ograniczenia globalnej sumy aktywów OFE, a przez to wielkości potencjalnych uprawnień w OFE. Wariant polegający na likwidacji części nieakcyjnej należy w skrócie określić jako częściową nacjonalizację OFE. Drugi wariant polegający na dobrowolności członkostwa w OFE można sprowadzić do zasiedzenia aktywów przypisanych członkowi OFE z upływem trzymiesięcznego okresu zasiedzenia, gdyż tylko tyle ma mieć członek OFE do upomnienia się o swoje prawa w ZUS. Trzeci wariant dopuszczający dobrowolność, ale przy dopłaceniu dodatkowej składki do OFE, należy ocenić jako wprowadzenie dodatkowej opłaty za kontynuację uczestnictwa w OFE, ale to ostatnie, jak wiadomo, nie zostało uwzględnione w propozycjach przedstawionych ostatecznie przez rząd.

Gra o aktywa funduszy

W 2011 r. naruszono status quo tylko dla jednej strony umowy społecznej, ograniczając uprawnienia „młodszych ubezpieczonych", nie ujmując praw obecnych emerytów ani przyszłych emerytów, którzy mają korzystać z emerytur na zasadzie zdefiniowanego świadczenia. Godzi to w konstytucyjną zasadę proporcjonalności.

Przy  powyższej skróconej ocenie planów rządu staje się oczywiste, że umowa społeczna z 1999 r.  doznawać będzie dalszych wyłomów, a swoista rekompensata przyznana „młodszym" ubezpieczonym będzie pomniejszana zgodnie z propozycjami rządu. Nie jest to chyba zgodne z konstytucyjną zasadą sprawiedliwości społecznej. Zmniejsza się rekompensatę dla młodszych ubezpieczonych, pozostawiając zarazem emerytury górnicze, nie tworząc zarazem mechanizmów korygujących w sytuacji niewypłacalności FUS. Obiecywanie przez rząd wysokiej waloryzacji subkont może stać się czystą propagandą, gdyby ZUS nie mógł wypłacać pełnych emerytur z FUS. Bliżej ku temu przy spadku dochodów budżetowych i składkowych.

Zapoczątkowane w 2011 r. zmiany wydają się być wpisane w grę o aktywa OFE pomiędzy rządem a powszechnymi towarzystwami emerytalnymi. Każda ze stron ma przeciwny interes, ale przecież to my, członkowie OFE, najwięcej na tym stracimy.