Drugi wariant zmian w systemie emerytalnym zasługuje na krytyczną ocenę. Ponieważ podejmowana w warunkach asymetrii informacji i relatywnie niskie stanu świadomości emerytalnej decyzja o rezygnacji z OFE na rzecz ZUS-u lub automatyczne włączenie osób, które nie zdecydują się na wybór konkretnego funduszu emerytalnego, do systemu jednofilarowego w całości administrowanego przez ZUS będą miały charakter nieodwołalny, w tym wariancie oprócz wzrostu ryzyka systemowego (dotyczącego ogółu ubezpieczonych) wzrośnie także ryzyko idiosynkratyczne (nieracjonalnych indywidualnych decyzji uczestników systemu).
WARIANT TRZECI - „DOBROWOLNOŚĆ PLUS"
To proponowane rozwiązanie stanowi odmianę wariantu dobrowolnego uczestnictwa w części kapitałowej systemu emerytalnego. Podobnie jak w wariancie drugim, uczestnicy systemu uzyskaliby możliwość wyboru pomiędzy pozostaniem w OFE a przejściem do ZUS-u, a wybór w kierunku odwrotnym nie byłby możliwy [Bezpieczeństwo... 2013, s. 90-91].
Od wariantu drugiego „dobrowolność plus" różni się tym, że aby pozostać w OFE, ubezpieczony musiałby uiścić dodatkowa składkę. Ściślej, uczestnik systemu emerytalnego miałby do wyboru dwie możliwości:
Przekazywanie całości składki do ZUS przy obecnej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne (19,52%). Przekazywaniem części składki do ZUS-u (17,52%), a pozostałej części składki emerytalnej (2%) wraz z dodatkowa składką (2%) do OFE.
W tym wariancie pojawia się możliwość innego niż renta dożywotnia (annuitet) sposobu wypłaty z części kapitałowej:
Wyplata jednorazowa „lub inne dostępne na rynku"(zapewne chodzi o wypłatę w kilku ratach lub wypłatę programowaną - np. przez 10 lub 15 lat czy do osiągnięcia pewnego wieku - M.Sz.).Dożywotnie emerytury wypłacane przez firmy ubezpieczeniowe (w przypadku pojawienia się takich rozwiązań na rynku).
W wariancie „dobrowolność plus" wobec osób, które zdecydują się na pozostanie w OFE i opłacanie dodatkowej składki, nie będzie stosowany tzw. suwak bezpieczeństwa, czyli stopniowe przenoszenie aktywów z części kapitałowej do ZUS-u (gdzie zostaną od razu lub stopniowo spieniężone i przeznaczone na bieżącą wypłatę emerytur).
Do zalet tego wariantu zaliczają m.in.:
– Wzrost oszczędności i inwestycji w gospodarce dzięki dodatkowej składce emerytalnej.
– Lepsze zabezpieczenie przez ryzykiem ubóstwa.
– Uwolnienie OFE „z duszącego je przeregulowania", podniesienie konkurencyjności na runku funduszy emerytalnych w Polsce.
W odniesieniu do wariantu „dobrowolność plus" można sformułować te same zarzuty, co wobec wariantu dobrowolności uczestnictwa w OFE. Po pierwsze - wybór jest pozorny, gdyż uczestnik systemu może przejść z OFE do ZUS-u, ale nie będzie miał możliwości przeniesienia swoich składek emerytalnych z ZUS-u do OFE. Ponadto, jest to wariant możliwy do przyjęcia dla osób bardziej zamożnych, ponieważ tylko one mogłyby pozwolić sobie na zwiększenie składki na ubezpieczenie emerytalne kosztem ograniczenia pensji netto o dochodu dyspozycyjnego. Przyjęcie tego wariantu spowodowałoby jeszcze szybszą likwidację OFE niż w wariancie drugim.
Co ciekawe, autorzy raportu „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" – być może nieświadomie – przyznają, że standard zabezpieczenia emerytalnego, jaki jest w stanie zapewnić publiczny system emerytalny przy składce 19,52%, niewystarczająco chroni przyszłych emerytów przez ryzykiem ubóstwa na starość. Dopiero opłacenie składki dodatkowej miałoby „lepiej chronić przed ubóstwem".
Jeśli tak, to ryzykiem ubóstwa zagrożone będą wszystkie osoby, które wybiorą pierwszy lub drugi z wcześniej przeanalizowanych wariantów proponowanych zmian. W raporcie brakuje projekcji stóp zastąpienia w każdym z trzech proponowanych wariantów zmian. A przecież adekwatność świadczeń powinna być jednym z głównych kryteriów oceny proponowanych, bardzo daleko idących zmian w repartycyjno-kapitałowym systemie emerytalnym w Polsce wdrażanym od 1999 roku.
W raporcie znalazł się co prawda słuszny postulat o wzmocnieniu działań motywujących Polaków dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania na emeryturę (w systemach zakładowych lub indywidualnych), potrzebie poprawy edukacji emerytalnej, zwiększenia współodpowiedzialności uczestników systemu za wysokość przyszłych emerytur poprzez podejmowane w okresie aktywności zawodowej decyzje itp. Rzeczywiście, uczestnictwo na poziomie ok. 2% aktywnych zawodowo w pracowniczych programach emerytalnych, niewiele ponad 6% uprawnionych w Indywidualnych Kontach Emerytalnych i niewielkie jak dotąd zainteresowanie Indywidualnymi Kontami Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE), słowem: niedorozwój dobrowolnego, III filara systemu zabezpieczenia emerytalnego w Polsce, wymaga gruntownej analizy i wprowadzenia bardziej efektywnych zachęt do dodatkowego oszczędzania na emeryturę, z powodzeniem stosowanych w innych państwach.
Postulat rozwoju III, dobrowolnego filara systemu emerytalnego nie przesądza jednak o tym, że należy doprowadzić do stopniowego zastąpienia obowiązkowego, dwufilarowego systemu emerytalnego, dzielącego ryzyko systemowe między państwo i rynek, systemem jednofilarowym. A taka będzie konsekwencja wprowadzenia któregokolwiek z trzech wariantów proponowanych zmian.
W związku z powyższym również trzeci wariant proponowanych zmian ocenić należy negatywnie.
OCENA PROPOZYCJI STOPNIOWEGO PRZENOSZENIA KAPITAŁU EMERYTALNEGO Z OFE DO ZUS-u
W raporcie z przeglądu systemu emerytalnego, który de facto skoncentrowany był na II filarze nowego, publicznego systemu emerytalnego, sformułowano również rekomendacje na temat sposobu wypłaty emerytur z filara kapitałowego [Bezpieczeństwo... 2013, s. 84]. Proponuje się mianowicie wprowadzenie stopniowego przenoszenia środków z OFE na subkonto w ZUS-ie na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego na subkonto w ZUS-ie, które waloryzowane będą wskaźnikiem równym średniorocznej dynamice PKB w ostatnich pięciu lat. Natomiast po przejściu na emeryturę zgromadzony kapitał emerytalny zamieniany będzie na emeryturę dożywotnią wypłacaną przez ZUS. Wysokość emerytury obliczona będzie poprzez podzielenie wartości zarejestrowanych uprawnień emerytalnych poprzez dalsze oczekiwane dla danego rocznika trwanie życia. W fazie wypłaty świadczenia (dekumulacji) waloryzacja świadczeń odbywałaby się na takich samych zasadach jak I filarze.
Również w tym przypadku analizę proponowanych zmian rozpocząć należy od doprecyzowania używanych terminów. W dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" mowa jest o „kapitale zgromadzonym na koncie" oraz „sumie zgromadzonej na koncie" [Bezpieczeństwo... 2013, s. 84]. Są to sformułowania nieprecyzyjne, sugerujące, iż następuje proste przeniesienie oszczędności emerytalnych z OFE do ZUS-u. Tymczasem nastąpi zamiana aktywów finansowych zgromadzonych w funduszu emerytalnym na zobowiązania odnotowane na subkoncie w ZUS-ie. Aktywa finansowe zostaną od razu lub stopniowo spieniężone i nie będą przynosić dalszego dochodu, a uczestnik systemu będzie uzależniony od sposobu waloryzacji wirtualnego konta czy też subkonta w ZUS-ie, który może podlegać zmianom.
Z tym wiąże się całkiem ryzyko niedotrzymania oferowanych obecnie warunków waloryzacji subkonta w ZUS-ie, opartej na średniej dynamice wzrostu gospodarczego. Ponadto, tempo wzrostu polskiej gospodarki w ostatnim okresie uległo znacznemu spowolnieniu. Inwestycje na rynkach finansowych, zdywersyfikowane geograficznie, mogą zapewnić zdecydowanie lepsze efekty. Ponadto stopniowe wycofywanie środków z OFE do ZUS-u przed osiągnięciem wieku emerytalnego podważa główne założenie reformy emerytalnej z 1999 r. - dywersyfikację ryzyka całego systemu emerytalnego poprzez podział źródeł finansowania przyszłych emerytur miedzy państwo i rynek. Takie rozwiązanie nie poprawi adekwatności przyszłych świadczeń wypłacanych z kapitałowej części systemu, gdyż składki będą krócej inwestowane na rynkach finansowych. W funduszach emerytalnych inwestujących w długim horyzoncie czasowym działa zasada procentu składanego i pod koniec okresu oszczędzania w systemie kapitałowym odsetki są większe od wpłaconych składek.
Oczywiście, w części kapitałowej występuje ryzyko inwestycyjne, w tym tzw. ryzyko złej daty, wielokrotnie podnoszone w Raporcie. Jednakże można je zniwelować w ramach części kapitałowej systemu, poprzez wprowadzenie subfunduszy inwestujących w bezpieczne aktywa, do których przenoszone były aktywa OFE na kilka lat przed osiągnięciem przez danych rocznik uczestników systemu wieku emerytalnego. Rozwiązanie to zostało już dobrze przeanalizowane i opisane w literaturze przedmiotu, również w Polsce [Sołdek 2012].
Co do powierzenia ZUS-owi wypłaty emerytur z części kapitałowej po osiągnięciu wieku emerytalnego, to również warto przypomnieć, że stanowi ona odejście od założeń reformy emerytalnej z 1999 r., gdzie również w fazie wypłat (dekumulacji kapitału zgromadzonego w segmencie kapitałowym) przewidywano powierzenie tego zadania prywatnym instytucjom finansowym - Zakładom Usług Emerytalnych (ZUE). Miały one nadal pomnażać zgromadzony kapitał poprzez bezpieczne inwestycje na rynku finansowym. Rola ZUS-u polegałaby tylko na technicznej wypłacie emerytur ze środków przekazywanych sukcesywnie z ZUE. Zakłady Ubezpieczeń Emerytalnych jednak nie powstały. W dyskusji na temat sposobu wypłaty emerytur z II filaru zreformowanego systemu emerytalnego za najbardziej powołane do tego celu – obok ZUE – uznano swego czasu towarzystwa ubezpieczeniowe, wyspecjalizowane w zarządzaniu ryzykiem długowieczności [KNUiFE 2005, s.52-53].
Monopol ZUS-u na wypłatę emerytur z II filara, w połączeniu zamiany części zgromadzonego w OFE kapitału na zobowiązania w ZUS-ie już na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego, to rozwiązanie zaprzeczające logice reformy emerytalnej z 1999 r., zakładającej dywersyfikację ryzyka w fazie gromadzenia kapitału emerytalnego i uprawnień emerytalnych (wierzytelności) i w fazie wypłaty świadczeń wypłaty świadczeń. Również to rozwiązanie („dobrowolność plus") ocenić należy krytycznie.
Dopuszczalny kompromis mogłoby stanowić powierzenie zarządzania aktywami przejętymi z OFE w fazie wypłaty związanej z ZUS-em instytucji państwowej, która stosowałaby zarządzanie pasywne i inwestowała powierzone jej kapitały emerytalne w instrumenty finansowe obarczone niskim ryzykiem (analogicznie do inwestycji realizowanych w Funduszu Rezerwy Demograficznej).
KONKLUZJE
Analizowany dokument rządowy pt. „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego. Bezpieczeństwo dzięki zrównoważaniu" nie stanowi wbrew nazwie całościowego przeglądu systemu emerytalnego. Świadczy o tym choćby fakt, że cała uwaga autorów skupiła się na krytyce II filaru publicznego systemu emerytalnego. Pozostałym, niezbilansowanym aktuarialnie systemom emerytalnym (stary, wygasający jednofilarowy system emerytalny oparty na zasadzie zdefiniowanego świadczenia, KRUS, system zaopatrzeniowy finansowany bezpośrednio z budżetu dla służb mundurowych i niektórych innych zawodów, system emerytur górniczych poświęcono w tym opracowaniu zaledwie dwie strony (sic!) [Bezpieczeństwo... 2013, s. 21-22]. Tymczasem wdrażany od 1999 r. repartycyjno-kapitałowy ma również szereg zalet, które w tym dokumencie zostały pominięte (jak choćby ta, że zapewnia autentyczną dywersyfikację ryzyka, w dobie starzenia się populacji). Bez wątpienia system ten wymaga korekt (m.in. wprowadzenia subfunduszy o różnym poziomie ryzyka odpowiadających cyklowi życia uczestników OFE, wprowadzenie nowego wskaźnika do oceny efektywności inwestycji realizowanych na rzecz OFE przez powszechne towarzystwa emerytalne).
Wszystkie trzy proponowane w dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" są złe, gdyż podważając zasadę dywersyfikacji ryzyka między państwo i rynek w warunkach postępującego starzenia się polskiego społeczeństwa i przewidywanego w najbliższych dekadach pogłębienia deficytu Funduszu Ubezpieczeń społecznych zwiększają ryzyko systemowe, a warianty z ograniczoną dobrowolnością wyboru między OFE a ZUS-em dodatkowo zwiększają ryzyko błędnych wyborów po stronie uczestnika systemu (ryzyko idiosynkratyczne).
Rozumiejąc potrzebę ograniczenia wydatków publicznych w okresie osłabienia koniunktury gospodarczej i zbliżania się do progów długu publicznego wyznaczonych w ustawie o finansach publicznych, zamiast trzech opcji proponowanych w raporcie lepszym rozwiązaniem autor niniejszego opracowania proponuje czasowe zawieszenie wpłacania składek do OFE (np. na okres do 2015 r.) i powołanie komisji z udziałem ekspertów rządowych i środowisk naukowych, która przygotuje kompleksowa koncepcję zmian w systemie zabezpieczenia emerytalnego. Dopiero na tej podstawie można by rozpocząć szersze konsultacje społeczne i ewentualne prace legislacyjne nad zmianami w systemie zabezpieczenia emerytalnego. Jest to praktyka sprawdzona z wielu państwach (m.in. w Wielkiej Brytanii), pozwalająca na wprowadzanie racjonalnych zamian w systemie emerytalnym i pozyskanie dla nich akceptacji społecznej.
Przyjęty tryb konsultowania analizowanego raportu „Bezpieczeństwo" dzięki zrównoważeniu" (dwa miesiące w okresie wakacyjnym) to zbyt mało czasu na wypracowanie optymalnych rozwiązań, których skutki przez dziesiątki lat ponosić będą miliony uczestników systemu emerytalnego (w tym ponad 16 mln. dotychczasowych uczestników OFE).
Być może w momencie publikacji tego opracowania takie rozwiązanie nie będzie już możliwe i na podstawie w wielu przypadkach – jak wyżej wskazano – błędnych przesłanek dokonany zostanie wybór jednego z trzech analizowanych wariantów. Jeśli tak się stanie, to potwierdzi się formułowane przez wielu badaczy reform emerytalnych twierdzenie, że największym zagrożeniem dla systemów emerytalnych i przyszłych emerytów nie jest ryzyko demograficzne ani różne rodzaje ryzyka związane z funkcjonowaniem rynków finansowych, lecz ryzyko polityczne, presja bieżących, trudnych do pogodzenia potrzeb, której poddani są decydenci. Pozostaje jednak mieć nadzieję, że dokument „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu", stanie się inspiracją do wypracowania znacznie lepszych, długofalowych rozwiązań, niż te proponowane w ramach trzech rekomendowanych przez jego autorów wariantów zmian w polskim systemie emerytalnym.