Największym zagrożeniem dla systemów emerytalnych jest ryzyko polityczne

Zamiast trzech opcji proponowanych w raporcie lepszym rozwiązaniem będzie czasowe zawieszenie wpłacania składek do OFE - pisze dr hab. Marek Szczepański z Katedry Nauk Ekonomicznych Politechniki Poznańskiej

Publikacja: 13.08.2013 01:17

dr hab. Marek Szczepański z Politechniki Poznańskiej

dr hab. Marek Szczepański z Politechniki Poznańskiej

Foto: Fotorzepa, Krzysztof Skłodkowski Krzysztof Skłodkowski

Współcześnie systemy emerytalne znajdują się pod silną presją związaną ze zamianami zachodzącymi na rynku pracy, na rynkach finansowych, a także w sferze demograficznej (proces starzenia się populacji postępujący w krajach rozwiniętych gospodarczo, również w Polsce, w efekcie którego wzrasta liczba osób w wieku poprodukcyjnym w relacji do osób w wieku produkcyjnym). Są one narażone na różnego rodzaju ryzyko, zależne zarówno od konstrukcji samych systemów, jak i od czynników zewnętrznych, z których część jest bardzo trudno sterowalna. Takim trudno sterowalnym czynnikiem jest m.in. demografia. Co ciekawe, w raporcie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" o ryzyku demograficznym, na które szczególnie narażone są systemy finansowane na zasadzie repartycji (umowy pokoleniowej) w ogóle nie ma mowy, główny nacisk położono natomiast na kwestie związane z wpływem OFE na finanse publiczne, makroekonomiczne uwarunkowania funkcjonowania systemu emerytalnego oraz porównanie kosztów obsługi I i II filara systemu emerytalnego.

Są to kwestie istotne, ale pominięcie kluczowej kwestii dywersyfikacji ryzyka demograficznego budzi poważne wątpliwości. Warto więc przed oceną proponowanych wariantów nowej reformy emerytalnej dokładnie zidentyfikować różne rodzaje ryzyka występujące w systemach emerytalnych oraz ich związki z konstrukcją tychże systemów, zwłaszcza - metodą ich finansowania.

Różnorodność, wielowymiarowość i wzajemne powiązanie różnych czynników ryzyka sprawia, że nie ma idealnego, bezpiecznego, dającego się zastosować w każdym kraju systemu emerytalnego. Tym niemniej poziom ryzyka w systemie emerytalnym i w jego relacjach do innych systemów (gospodarczego, społecznego, politycznego) można zmniejszyć poprzez odpowiednią konstrukcję systemu emerytalnego - zarówno w fazie gromadzenia kapitału emerytalnego, (akumulacji), jak i w fazie wypłaty świadczeń (dekumulacja).

Każdy sposób finansowania systemów emerytalnych wiąże się z określonym ryzykiem. Niektóre czynniki ryzyka związane są z procesami zachodzącymi w długim okresie, np. demograficzne starzenie się populacji. Inne mogą zrealizować się w relatywnie krótkim czasie, np. ryzyko inwestycyjne w okresie bessy na giełdzie czy też globalnego kryzysu finansowego, takiego, jaki wystąpił w latach 2008-2009, powodując m.in. spadek wartości aktywów funduszy emerytalnych.

Podstawowym założeniem reformy emerytalnej z 1999 r. było ograniczenie ryzyka publicznego systemu emerytalnego poprzez jego podział (dywersyfikację) między część finansowaną repartycyjnie oraz część finansowaną kapitałowo oraz stworzenie wielofilarowego systemu emerytalnego, zbliansowanego aktuarialnie, opartego na formule zdefiniowanej składki i dwóch indywidualnych kontach emerytalnych (w ZUS-ie, gdzie są rejestrowane zapisy księgowe uprawniające do przyszłego świadczenia oraz w OFE, gdzie gromadzone są aktywa finansowe zakupione za składki emerytalne przeliczane na jednostki uczestnictwa). Nowy system repartycyjno-kapitałowy w dłużej perspektywie czasu (po wygaśnięciu poprzedniego systemu emerytalnego opartego w całości na finansowaniu repartycyjnym) miał zyskać zdolność samofinansowania.  Zaleta systemu mieszanego, hybrydowego, jaki powstał w naszym kraju, polegać miała na tym, że „podczas gdy system repartycyjny jest wrażliwy na danego rodzaju ryzyko, system kapitałowy jest na nie w dużym stopniu odporny, i odwrotnie"[Chybalski 2009, s. 14]. Proponowane warianty kolejnej reformy emerytalnej negują to podstawowe założenie.

Można przyjąć, że trzy podstawowe cele reform emerytalnych: zapewnienie adekwatnych świadczeń, bezpieczeństwo oraz długookresowa stabilność finansowa to cele reform emerytalnych, co do których istnieje konsensus w środowisku ekspertów - zarówno w środowiskach naukowych, jak i w gronie analityków zatrudnionych w organizacjach międzynarodowych (Bank Światowy, OECD, Komisja Europejska). Stopień realizacji tych celów może stanowić kryterium oceny reform i systemów emerytalnych.

W dokumencie „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego. Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" przygotowanym przez Ministerstwo Finansów oraz Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej sformułowano aż osiem kryteriów, które łącznie powinny spełniać rekomendowane zmiany [Bezpieczeństwo... 2013, s. 84]. Tak duża liczba szczegółowych kryteriów, wśród których najbardziej wymierne jest kryterium o charakterze fiskalnym (zmniejszenie długu publicznego), z góry eliminuje najprostszy, rekomendowany przez wielu ekspertów, wariant racjonalizacji obecnego systemu (z obniżoną już  w 2011 r. składką emerytalną do OFE). Nie dokonano też operacjonalizacji tych kryteriów, np. w postaci minimalnej stopy zastąpienia, jaką miałby zapewnić po raz kolejny reformowany system emerytalny w Polsce. Tak sformułowane kryteria oceny różnych wariantów zmian bardzo zawężają pole do dyskusji i poszukiwania optymalnych rozwiązań.

Za lepsze, choć bardziej ogólne, kryteria oceny proponowanych zmian można uznać wskazane trzy zasadnicze cele modernizacji systemów emerytalnych, uznawane przez większość ekspertów ze środowisk naukowych oraz Komisji Europejskiej.

I. WARIANT PIERWSZY - LIKWIDACJA NIEAKCYJNEJ CZĘŚCI OFE

Ocenę wariantu pierwszego, podobnie zresztą jak pozostałych proponowanych rozwiązań, należałoby rozpocząć od kwestii terminologicznych. Autorzy raportu używają konsekwentnie sformułowanie o „przeniesieniu części środków z OFE do ZUS" [Bezpieczeństwo ... 2013, s. 86]. Tymczasem aktywa OFE po zamianie ich na gotówkę, jeśli nie zostaną wydane na inne cele, lecz zasilą Fundusz Ubezpieczeń Społecznej, a ściślej - subfundusz w ramach FUS-u, zostaną natychmiast wydane na sfinansowanie świadczeń obecnych emerytur (w ramach repartycji). W zamian uczestnicy systemu otrzymają jedynie zapis księgowy na indywidualnym koncie w ZUS-ie. Wartość wirtualnego konta w ZUS-ie zależy od sposobu jego waloryzacji, a ten z kolei od decyzji politycznych. Już po wprowadzeniu reformy emerytalnej z 1999 r. sposób waloryzacji kont emerytalnych w ZUS-ie zmieniał się parokrotnie. Nie ma żadnej gwarancji, że tak nie stanie się w przyszłości, kiedy deficyt FUS-u jeszcze się pogłębi wskutek postępującego procesu demograficznego starzenia się społeczeństwa. Trudno nie zgodzić się z opinią, że zobowiązania finansowe z tytułu papierów wartościowych – np. obligacji skarbowych kupowanych przez inwestorów na całym świecie – są znacznie silniejsze niż zapisy księgowe w ZUS-ie. Aktywa OFE będące formą oszczędności uczestnika funduszu miałyby zostać zamienione na zobowiązanie ZUS-u, a nie po prostu przeniesione. To zasadnicza różnica.

Obligacje znajdujące się do tej pory w portfelach aktywów finansowych OFE (wartości 121,7 mld zł) zostałyby umorzone. Taki scenariusz zdecydowanie zmniejsza bezpieczeństwo okrojonego w ten sposób segmentu kapitałowego systemu emerytalnego. OFE stałyby się funduszami akcyjnymi po podwyższonym ryzyku i zwiększonej zmienności wyników inwestycyjnych, na co zwraca uwagę wielu ekspertów (m.in. prof.Filar).  Poważne wątpliwości budzi też propozycja zniesienia wymogu uzupełnienia wartości jednostek uczestnictwa OFE przez zarządzające funduszami powszechne towarzystwa emerytalne w razie osiąganie przez nie gorszych wyników inwestycyjnych niż minimalna wymagana stopa zwrotu. Większość ekspertów, która uczestniczyła w toczącej się od dłuższego czasu dyskusji nad podniesieniem efektywności i bezpieczeństwa polskiego systemu emerytalnego zgodna jest co do tego, że powinien istnieć prawnie określony punkt odniesienia (benchmark) wymuszający określoną efektywność inwestycyjną OFE i że powinien on opierać się na kryteriach rynkowych. Istnieją gotowe propozycje wprowadzenia takiego zewnętrznego benchmarku, oparte np. na stosowanym do oceny efektywności funduszy inwestycyjnych wskaźniku Sharpe'a czy też – w doprze udokumentowanej propozycji Komisji Nadzoru Finansowego – stopie referencyjnej uwzględniającej roczną stopę zwrotu z akcji i roczna inflację [KNF 2013, s. 16].

Rozwiązanie proponowane w wariancie pierwszym (likwidacja nieakcyjnej części OFE) spowoduje wzrost ryzyka systemowego, gdyż jednocześnie wzrośnie ryzyko inwestycyjne w segmencie kapitałowym oraz ryzyko demograficzne w segmencie repartycyjnym.

W sytuacji, gdy wzrasta ryzyko demograficzne, na które szczególnie narażone są systemy emerytalne finansowane repartycyjnie (a więc I filar nowego systemu emerytalnego administrowany przez ZUS oraz wydzielone subkonto, na którym rejestrowane są uprawnienia (roszczenia) emerytalne związane z redukcją części składki do OFE od 2011 r. i gdzie miałyby pojawić się nowe zobowiązania z tytułu umorzenia obligacji skarbowych) - dalsze zwiększanie ukrytego długu emerytalnego w ZUS-ie spowoduje wzrost ukrytego długu emerytalnego w całym systemie emerytalnym, z którego w przyszłości bardzo trudno będzie się wywiązać. Ta sama uwaga dotyczy zresztą wszystkich trzech analizowanych wariantów zmian w systemie emerytalnym.

Wariant z umorzeniem obligacji oznacza de facto nacjonalizację znacznej części oszczędności zgromadzonych do tej pory w OFE, co może spowodować spory natury prawnej.

Ponadto, pozbawione możliwości dywersyfikacji ryzyka (możliwość restrukturyzacji portfela poprzez zakup innych papierów dłużnych będą początkowo prawnie bardzo ograniczone) otwarte fundusze emerytalne przy najbliższej bessie na giełdzie, która prędzej czy później nieuchronnie się pojawi, poniosą znaczne straty. Czasu na ich odrobienie może już zabraknąć, gdyż – jak przewiduje Piotr Królikowski, prezes Nordea PTE – „Za jakiś czas, przy najbliższej bessie, nastąpi całkowity demontaż systemu, bo okaże się, że fundusze akcyjne poniosły straty"[Królikowski 2013, s. 3]. Jest to bardzo prawdopodobny scenariusz.

Umorzenie obligacji zabranych z OFE w zamian za zwiększenie zobowiązań ZUS-u wobec przyszłych emerytów miałoby obniżyć skokowo dług publiczny o 11% PKB, ale o tyle samo powiększy ukryty dług w systemie emerytalnym.

W tym wariancie motyw fiskalny proponowanych zmian jest najbardziej widoczny. Warto zatem przypomnieć, że już obecnie część długu publicznego związana z reformowaniem systemów emerytalnych jest uwzględniana w wymogach ostrożnościowych stawianym krajom członkowskim Unii Europejskiej. Kraje członkowskie UE oraz Komisja Europejska podjęły decyzję o szczególnym traktowaniu tych krajów UE, które ponoszą ciężar reformy emerytalnej w celu długoterminowej stabilizacji finansowej systemu emerytalnego, co powoduje zwiększone obciążenia w krótkim i średnim horyzoncie czasowym. Znowelizowano rozporządzenie Rady (WE) nr 146/97 z dnia 7 lipca 1997 r. w sprawie przyśpieszenia i wyjaśnienia procedury nadmiernego deficytu. Nawet odnotowanie niewielkiej nadwyżki deficytu powyżej 3% PKB spowodowanej przekazywaniem części składek emerytalnych do OFE umożliwia Polsce zniesienie lub nieuruchamianie procedury nadmiernego deficytu [KNF 2013, s. 12]. Obecność segmentu kapitałowego w zreformowanym, wielofilarowym systemie emerytalnym w Polsce nie podważa zatem wiarygodności naszego kraju na arenie międzynarodowej ani też nie uniemożliwia równoważenia finansów publicznych i zmniejszania długu publicznego, na który ma wpływ wiele czynników (np. mniejsze wpływy podatkowe w warunkach utrzymującego się wysokiego bezrobocia czy migracji zarobkowych za granicę), a nie tylko refundacja do FUS-u części składek emerytalnych przekazywanych do OFE.

Mimo powtarzanych wielokrotnie w raporcie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" tez, iż w wyniku proponowanych w analizowanych trzech wariantach zmian emerytury oferowane wyłącznie z lub niemal wyłącznie (zależnie od przyjętego wariantu) I filaru finansowanego repartycyjnie będą wyższe emerytury z części kapitałowej (OFE), a cały system bardziej bezpieczny, budzą one poważne wątpliwości.  Twierdzenia te opierają się na założeniu, że system emerytalny o zdefiniowanej składce (a takim jest system zreformowany system emerytalny wdrażany w Polsce od 1999 r.) z założenia w długim okresie jest zrównoważony i nie powoduje niebezpieczeństw dla sektora finansów publicznych. Sama formuła naliczania świadczenia emerytalnego (zdefiniowana składka) nie likwiduje jednak ryzyka demograficznego w części finansowanej repartycyjnie ( administrowanej przez ZUS).

Biorąc pod uwagę powyższe argumenty, pierwszy z proponowanych wariantów zmian w polskim systemie emerytalnym ocenić należy krytycznie. Likwidacja nieakcyjnej części systemu i umorzenie obligacji w zamian za wzrost zobowiązań ZUS-u nie zmniejszy, lecz zwiększy ryzyko dla przyszłych emerytów, prawdopodobnie również nie zwiększy adekwatności przyszłych świadczeń, a OFE zamienione w fundusze akcyjne podlegać będę znacznie większemu ryzyku inwestycyjnemu (ostatecznie obciążającemu uczestników systemu emerytalnego), co może w dłuższej perspektywie doprowadzić do likwidacji segmentu kapitałowego (II filara) i podważyć podstawowe założenie reformy emerytalnej z 1999 r. o dywersyfikacji ryzyka między repartycyjną i kapitałową część systemu emerytalnego i wprowadzenie systemu wielofiarowego zamiast jednofilarowego opartego w całości na umowie pokoleniowej.

Ponadto uniemożliwienie OFE inwestowania w papiery dłużne skarbu państwa jeszcze bardziej polskie państwo i polską gospodarkę od wierzycieli zagranicznych. Nota bene ten aspekt jest zupełnie pomijany w dyskusji na przyszłym kształtem polskiego systemu emerytalnego, mimo że argumenty dotyczące wpływu systemu na finanse publiczne, zwłaszcza na jawny dług publiczny wydają się kluczowe dla autorów proponowanych zmian. Szczegółowe rozważania na ten temat wykraczają poza ramy tego opracowania, ale nadmierne uzależnianie potrzeb pożyczkowych państwa od inwestorów zagranicznych (w tym kapitału spekulacyjnego) budzić musi niepokój. Lepiej i bezpieczniej, aby wierzycielami polskiego rządu były OFE, a więc uczestnicy polskiego systemu emerytalnego, niż zagraniczne instytucje finansowe.

Z drugiej strony, jest to jedyny z trzech analizowanych wariantów, który utrzymuje obligatoryjność uczestnictwa w OFE.   Mógłby ewentualnie stanowić punkt wyjścia do wypracowania innego, lepszego rozwiązania.

II. WARIANT DRUGI - DOBROWOLNOŚĆ UCZESTNICTWA W CZĘŚCI KAPITAŁOWEJ SYSTEMU EMERYTALNEGO

W tym wariancie zmian osoby rozpoczynające będą nadal mogły wybrać, do którego OFE chcą należeć. Jeśli jednak nie dokonają samodzielnie wyboru, to inaczej niż do tej pory nie będą w drodze losowania włączone do któregoś z otwartych funduszy emerytalnych, lecz ich składka w całości trafi do ZUS-u. Dotychczasowi uczestnicy OFE musieliby powtórnie składać deklaracje, czy chcą pozostać w wybranym funduszu, czy też w całości przekazywać składki emerytalne do ZUS-u. Na podjęcie decyzji mieliby trzy miesiące miesiące. Natomiast „składki i aktywa pozostałych osób zostaną przeniesione na subkonto II filaru" [Bezpieczeństwo ... 2013, s. 88]. Decyzja o przejściu do ZUS-u byłaby nieodwołalna, podczas gdy osoby pozostające w OFE mogłyby w przyszłości zmienić decyzję. Natomiast wybór w kierunku odwrotnym - przeniesienia całości składek z ZUS-u do OFE nie byłby możliwy.

Na początku znowu można sformułować zastrzeżenie terminologiczne. Nie można mówić o „dobrowolności uczestnictwa w części kapitałowej", a tym bardziej o wyborze miedzy ZUS a OFE. Autentyczny wybór polegałby na możliwości udziału w obu segmentach systemu emerytalnego (OFE i ZUS - jak było do tej pory), przeniesieniu całych zgromadzonych do tej pory aktywów z OFE do ZUS-u w zamian za nabycie odpowiednich do ich wartości uprawnień (należności) z segmentu finansowanego repartycyjnie administrowanego przez ZUS) oraz możliwości przeniesienia całego do tej pory zgromadzonego kapitału uprawnień emerytalnych z ZUS-u do OFE. Wybór tylko w jedną stroną (z OFE do ZUS-u) jest wyborem pozornym.

Dalsze wątpliwości budzi ewentualna implementacja rozwiązania polegającego na zastąpieniu obowiązkowego uczestnictwa w OFE udziałem dobrowolnym. Można przypuszczać, że ZUS jako instytucja obsługująca cały system zabezpieczenia społecznego nie jest organizacyjnie przygotowany do zarządzania aktywami finansowymi tak ogromnej wartości, które należałoby nadal inwestować i stopniowo sprzedawać tak, aby nie utraciły swojej wartości (z wyjątkiem obligacji skarbowych, które od razu zostaną umorzone). Portfel inwestycyjny każdego z OFE stanowi efekt wieloletnich inwestycji na rynku kapitałowym uwzględniających m.in. zasadę dywersyfikacji ryzyka oraz regulacje ostrożnościowe, jakim podlegają otwarte fundusze emerytalne w Polsce. Dekompozycja tego portfela może doprowadzić do chaosu organizacyjnego w ZUS-ie oraz spadku wartości aktywów finansowych, mimo powtarzanych przez autorów projektu wielokrotnie zapewnień, że należy wybrać rozwiązanie, „które zminimalizuje wpływ zmian w systemie emerytalnym na rynek kapitałowy [Bezpieczeństwo ... 2013, s. 89].

Zasadnicze pytanie, jakie można sobie postawić oceniając ten wariant, to kwestia o fundamentalnym znaczeniu: czy z punktu widzenia interesu przyszłych emerytów bezpieczniejszy będzie system jednofilarowy w całości administrowany przez ZUS, finansowany wyłącznie w drodze repartycji i oparty na zobowiązaniach państwa wobec przyszłych emerytów, czy też działający do tej pory system dwufilarowy, repartycyjno-kapitałowy, dzielący ryzyko między państwo i rynek finansowy?

Można bowiem z dużą dozą prawdopodobieństwa przypuszczać, że konieczność ponownego przystępowania do OFE osób, które już do otwartych funduszy emerytalnych należą, a także automatyczne kierowanie do ZUS-u osób rozpoczynających pracę, które nie dokonają samodzielnie wyboru funduszu, sprawi, że w krótkim czasie większość dotychczasowych uczestników OFE i osób wchodzących na rynek pracy trafi do ZUS-u. Wielokrotnie podejmowane badania opinii społecznej potwierdzają niski stan świadomości emerytalnej i ograniczą znajomość coraz bardziej skomplikowanego publicznego systemu emerytalnego w Polsce. Również fakt, że po wprowadzeniu zakazu akwizycji na rzecz OFE od początku 2012 r. skala transferów spadła ponad stukrotnie (z ponad 160 tys. osób w jednej sesji transferowej w 2010 i 2011 r. do jedynie 1480 osób w 2012 r.), świadczy o tym, że znikoma część uczestników OFE świadomie dokonuje wyboru funduszu kierując się wynikami inwestycyjnymi czy jakością zarządzania.

Czy zatem powrót do systemu jednofilarowego poprzez stopniową likwidację OFE w wariancie dobrowolnej, jednokierunkowej i nieodwołalnej opcji przechodzenia z OFE do ZUS-u - sprawi, że system emerytalny w Polsce zapewni wyższe (bardziej adekwatne) emerytury, zwiększy bezpieczeństwo systemu i jego długoterminową stabilność finansową? Podstawowym założeniem reformy systemu zabezpieczenia emerytalnego wprowadzonej w Polsce w 1999 r. była dywersyfikacja ryzyka w systemie emerytalnym poprzez jego podział między państwo i rynek finansowy[Chłoń, Góra, Rutkowski 1999]. Jeśli wskutek pozornej dobrowolności wyboru OFE w krótkim czasie filar kapitałowy zostanie zlikwidowany, to wysokość przyszłych emerytur z bazowego, publicznego systemu emerytalnego całkowicie uzależniona będzie od stanu gospodarki w kraju oraz demografii działającej na niekorzyść systemów finansowanych repartycyjnie (coraz mniej opłacających składki w relacji do pobierających świadczenia). Trudno przypuszczać, aby w tych warunkach możliwe było w dłuższym okresie utrzymanie wskaźnika indeksacji kont w ZUS-ie nad wyższym poziomie, niż możliwie byłoby to w części kapitałowej systemu. Ponadto dodatkowym źródłem korzyści dla przyszłych emerytów przy zachowaniu segmentu kapitałowego mogłaby być powszechnie stosowane na świecie dywersyfikacja geograficzna inwestycji funduszy emerytalnych. Nie ulega wątpliwości, że przynajmniej część kapitału emerytalnego można by korzystnie zainwestować na rynkach finansowych w różnych krajach przynoszących wyższą stopę zwrotu niż w kraju. Wymaga to zwiększenia limitów inwestycyjnych OFE (obecnie mogą one inwestować za granicą nie więcej niż 5% swoich aktywów), a nie likwidacji segmentu kapitałowego.

W Polsce, w warunkach postępującego starzenia się i zmniejszania populacji oraz relatywnie niskiego poziomu aktywności zawodowej, utrzymanie w dłuższym okresie (perspektywa 20-40 lat) wyższego poziomu waloryzacji kont w ZUS- ie niż na rynku finansowym wydaje się bardzo wątpliwe. Oczywiście, również finansowanie kapitałowe pociąga za sobą określone ryzyko (inwestycyjne, rynkowe itp.). Stąd oprócz dywersyfikacji geograficznej lokat sensownym postulatem jest wprowadzenie bezpiecznych subfunduszy, do których przenoszone byłyby aktywa OFE na kilka lat przed osiągnięciem przez dany rocznik uczestników wieku emerytalnego [Sołdek 2012]. Rozwiązanie polegające na przejmowaniu części aktywów OFE przez ZUS, zakładana także w tym wariancie („suwak bezpieczeństwa"), nie zmniejsza poziomu ryzyka w całym systemie emerytalnym, gdyż redukując ryzyko inwestycyjne (w OFE) zwiększa ryzyko demograficzne (część repartycyjna systemu administrowana przez ZUS).

Trudno też przyjąć za dobra monetę powtarzane wielokrotnie w raporcie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" twierdzenie, iż zobowiązania rejestrowane na indywidualnym koncie w ZUS-ie są równie silne jak zobowiązania z tytułu aktywów finansowych, w które inwestuje OFE. Aktywa OFE mają realną wartość rynkową, którą nie daje się manipulować. Sposób waloryzacji kont w ZUS-ie zależy wyłącznie od decyzji politycznych i podlega częstym zmianom.

Tak więc wprowadzenie pozornej dobrowolności uczestnictwa, która może doprowadzić do stopniowej likwidacji OFE (zwłaszcza jeśli organa rządowe będą do tego zachęcać) , zwiększy poziom ryzyka systemowego i nie poprawi długookresowej stabilności finansowej sytemu. Można również wątpić, czy wzrośnie dzięki temu adekwatność przyszłych świadczeń, choć oczywiście wysokość emerytur za 30-40 lat od wielu czynników i trudno dziś precyzyjnie ja prognozować. Trwały deficyt FUS-u nie zostanie zlikwidowany poprzez likwidację OFE, gdyż po ograniczeniu składki do segmentu kapitałowego w 2011 r. refundacja składek do OFE tylko w niewielkim stopniu wpływa na stan finansów ZUS-u.

Również wariant drugi realizuje przede wszystkim cel fiskalny - krótkookresowe zmniejszenie długu publicznego i presji finansowej na ZUS poprzez zamianę jawnego długu na ukryty dług systemu emerytalnego.

Drugi wariant zmian w systemie emerytalnym zasługuje na krytyczną ocenę. Ponieważ podejmowana w warunkach asymetrii informacji i relatywnie niskie stanu świadomości emerytalnej decyzja o rezygnacji z OFE na rzecz ZUS-u lub automatyczne włączenie osób, które nie zdecydują się na wybór konkretnego funduszu emerytalnego, do systemu jednofilarowego w całości administrowanego przez ZUS będą miały charakter nieodwołalny, w tym wariancie oprócz wzrostu ryzyka systemowego (dotyczącego ogółu ubezpieczonych) wzrośnie także ryzyko idiosynkratyczne (nieracjonalnych indywidualnych decyzji uczestników systemu).

WARIANT TRZECI - „DOBROWOLNOŚĆ PLUS"

To proponowane rozwiązanie stanowi odmianę wariantu dobrowolnego uczestnictwa w części kapitałowej systemu emerytalnego. Podobnie jak w wariancie drugim, uczestnicy systemu uzyskaliby możliwość wyboru pomiędzy pozostaniem w OFE a przejściem do ZUS-u, a wybór w kierunku odwrotnym nie byłby możliwy [Bezpieczeństwo... 2013, s. 90-91].

Od wariantu drugiego „dobrowolność plus" różni się tym, że aby pozostać w OFE, ubezpieczony musiałby uiścić dodatkowa składkę. Ściślej, uczestnik systemu emerytalnego miałby do wyboru dwie możliwości:

Przekazywanie całości składki do ZUS przy obecnej wysokości składki na ubezpieczenie emerytalne (19,52%). Przekazywaniem części składki do ZUS-u (17,52%), a pozostałej części składki emerytalnej (2%) wraz z dodatkowa składką (2%) do OFE.

W tym wariancie pojawia się możliwość innego niż renta dożywotnia (annuitet) sposobu wypłaty z części kapitałowej:

Wyplata jednorazowa „lub inne dostępne na rynku"(zapewne chodzi o wypłatę w kilku ratach lub wypłatę programowaną - np. przez 10 lub 15 lat czy do osiągnięcia pewnego wieku - M.Sz.).Dożywotnie emerytury wypłacane przez firmy ubezpieczeniowe (w przypadku pojawienia się takich rozwiązań na rynku).

W wariancie „dobrowolność plus" wobec osób, które zdecydują się na pozostanie w OFE i opłacanie dodatkowej składki, nie będzie stosowany tzw. suwak bezpieczeństwa, czyli stopniowe przenoszenie aktywów z części kapitałowej do ZUS-u (gdzie zostaną od razu lub stopniowo spieniężone i przeznaczone na bieżącą wypłatę emerytur).

Do zalet tego wariantu zaliczają m.in.:

– Wzrost oszczędności i inwestycji w gospodarce dzięki dodatkowej składce emerytalnej.

– Lepsze zabezpieczenie przez ryzykiem ubóstwa.

– Uwolnienie OFE „z duszącego je przeregulowania", podniesienie konkurencyjności na runku funduszy emerytalnych w Polsce.

W odniesieniu do wariantu „dobrowolność plus" można sformułować te same zarzuty, co wobec wariantu dobrowolności uczestnictwa w OFE. Po pierwsze - wybór jest pozorny, gdyż uczestnik systemu może przejść z OFE do ZUS-u, ale nie będzie miał możliwości przeniesienia swoich składek emerytalnych z ZUS-u do OFE. Ponadto, jest to wariant możliwy do przyjęcia dla osób bardziej zamożnych, ponieważ tylko one mogłyby pozwolić sobie na zwiększenie składki na ubezpieczenie emerytalne kosztem ograniczenia pensji netto o dochodu dyspozycyjnego. Przyjęcie tego wariantu spowodowałoby jeszcze szybszą likwidację OFE niż w wariancie drugim.

Co ciekawe, autorzy raportu „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" – być może nieświadomie – przyznają, że standard zabezpieczenia emerytalnego, jaki jest w stanie zapewnić publiczny system emerytalny przy składce 19,52%, niewystarczająco chroni przyszłych emerytów przez ryzykiem ubóstwa na starość. Dopiero opłacenie składki dodatkowej miałoby „lepiej chronić przed ubóstwem".

Jeśli tak, to ryzykiem ubóstwa zagrożone będą wszystkie osoby, które wybiorą pierwszy lub drugi z wcześniej przeanalizowanych wariantów proponowanych zmian. W raporcie brakuje projekcji stóp zastąpienia w każdym z trzech proponowanych wariantów zmian. A przecież adekwatność świadczeń powinna być jednym z głównych kryteriów oceny proponowanych, bardzo daleko idących zmian w repartycyjno-kapitałowym systemie emerytalnym w Polsce wdrażanym od 1999 roku.

W raporcie znalazł się co prawda słuszny postulat o wzmocnieniu działań motywujących Polaków dodatkowego, dobrowolnego oszczędzania na emeryturę (w systemach zakładowych lub indywidualnych), potrzebie poprawy edukacji emerytalnej, zwiększenia współodpowiedzialności uczestników systemu za wysokość przyszłych emerytur poprzez podejmowane w okresie aktywności zawodowej decyzje itp. Rzeczywiście, uczestnictwo na poziomie ok. 2% aktywnych zawodowo w pracowniczych programach emerytalnych, niewiele ponad 6% uprawnionych w Indywidualnych Kontach Emerytalnych i niewielkie jak dotąd zainteresowanie Indywidualnymi Kontami Zabezpieczenia Emerytalnego (IKZE), słowem: niedorozwój dobrowolnego, III filara systemu zabezpieczenia emerytalnego w Polsce, wymaga gruntownej analizy i wprowadzenia bardziej efektywnych zachęt do dodatkowego oszczędzania na emeryturę, z powodzeniem stosowanych w innych państwach.

Postulat rozwoju III, dobrowolnego filara systemu emerytalnego nie przesądza jednak o tym, że należy doprowadzić do stopniowego zastąpienia obowiązkowego, dwufilarowego systemu emerytalnego, dzielącego ryzyko systemowe między państwo i rynek, systemem jednofilarowym. A taka będzie konsekwencja wprowadzenia któregokolwiek z trzech wariantów proponowanych zmian.

W związku z powyższym również trzeci wariant proponowanych zmian ocenić należy negatywnie.

OCENA PROPOZYCJI STOPNIOWEGO PRZENOSZENIA KAPITAŁU EMERYTALNEGO Z OFE DO ZUS-u

W raporcie z przeglądu systemu emerytalnego, który de facto skoncentrowany był na II filarze nowego, publicznego systemu emerytalnego, sformułowano również rekomendacje na temat sposobu wypłaty emerytur z filara kapitałowego [Bezpieczeństwo... 2013, s. 84]. Proponuje się mianowicie wprowadzenie stopniowego przenoszenia środków z OFE na subkonto w ZUS-ie na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego na subkonto w ZUS-ie, które waloryzowane będą wskaźnikiem równym średniorocznej dynamice PKB w ostatnich pięciu lat. Natomiast po przejściu na emeryturę zgromadzony kapitał emerytalny zamieniany będzie na emeryturę dożywotnią wypłacaną przez ZUS. Wysokość emerytury obliczona będzie poprzez podzielenie wartości zarejestrowanych uprawnień emerytalnych poprzez dalsze oczekiwane dla danego rocznika trwanie życia. W fazie wypłaty świadczenia (dekumulacji) waloryzacja świadczeń odbywałaby się na takich samych zasadach jak I filarze.

Również w tym przypadku analizę proponowanych zmian rozpocząć należy od doprecyzowania używanych terminów. W dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" mowa jest o „kapitale zgromadzonym na koncie" oraz „sumie zgromadzonej na koncie" [Bezpieczeństwo... 2013, s. 84]. Są to sformułowania nieprecyzyjne, sugerujące, iż następuje proste przeniesienie oszczędności emerytalnych z OFE do ZUS-u. Tymczasem nastąpi zamiana aktywów finansowych zgromadzonych w funduszu emerytalnym na zobowiązania odnotowane na subkoncie w ZUS-ie. Aktywa finansowe zostaną od razu lub stopniowo spieniężone i nie będą przynosić dalszego dochodu, a uczestnik systemu będzie uzależniony od sposobu waloryzacji wirtualnego konta czy też subkonta w ZUS-ie, który może podlegać zmianom.

Z tym wiąże się całkiem ryzyko niedotrzymania oferowanych obecnie warunków waloryzacji subkonta w ZUS-ie, opartej na średniej dynamice wzrostu gospodarczego. Ponadto, tempo wzrostu polskiej gospodarki w ostatnim okresie uległo znacznemu spowolnieniu. Inwestycje na rynkach finansowych, zdywersyfikowane geograficznie, mogą zapewnić zdecydowanie lepsze efekty. Ponadto stopniowe wycofywanie środków z OFE do ZUS-u przed osiągnięciem wieku emerytalnego podważa główne założenie reformy emerytalnej z 1999 r. - dywersyfikację ryzyka całego systemu emerytalnego poprzez podział źródeł finansowania przyszłych emerytur miedzy państwo i rynek. Takie rozwiązanie nie poprawi adekwatności przyszłych świadczeń wypłacanych z kapitałowej części systemu, gdyż składki będą krócej inwestowane na rynkach finansowych. W funduszach emerytalnych inwestujących w długim horyzoncie czasowym działa zasada procentu składanego i pod koniec okresu oszczędzania w systemie kapitałowym odsetki są większe od wpłaconych składek.

Oczywiście, w części kapitałowej występuje ryzyko inwestycyjne, w tym tzw. ryzyko złej daty, wielokrotnie podnoszone w Raporcie. Jednakże można je zniwelować w ramach części kapitałowej systemu, poprzez wprowadzenie subfunduszy inwestujących w bezpieczne aktywa, do których przenoszone były aktywa OFE na kilka lat przed osiągnięciem przez danych rocznik uczestników systemu wieku emerytalnego. Rozwiązanie to zostało już dobrze przeanalizowane i opisane w literaturze przedmiotu, również w Polsce [Sołdek 2012].

Co do powierzenia ZUS-owi wypłaty emerytur z części kapitałowej po osiągnięciu wieku emerytalnego, to również warto przypomnieć, że stanowi ona odejście od założeń reformy emerytalnej z 1999 r., gdzie również w fazie wypłat (dekumulacji kapitału zgromadzonego w segmencie kapitałowym) przewidywano powierzenie tego zadania prywatnym instytucjom finansowym - Zakładom Usług Emerytalnych (ZUE). Miały one nadal pomnażać zgromadzony kapitał poprzez bezpieczne inwestycje na rynku finansowym. Rola ZUS-u polegałaby tylko na technicznej wypłacie emerytur ze środków przekazywanych sukcesywnie z ZUE. Zakłady Ubezpieczeń Emerytalnych jednak nie powstały. W dyskusji na temat sposobu wypłaty emerytur z II filaru zreformowanego systemu emerytalnego za najbardziej powołane do tego celu – obok ZUE – uznano swego czasu towarzystwa ubezpieczeniowe, wyspecjalizowane w zarządzaniu ryzykiem długowieczności [KNUiFE 2005, s.52-53].

Monopol ZUS-u na wypłatę emerytur z II filara, w połączeniu zamiany części zgromadzonego w OFE kapitału na zobowiązania w ZUS-ie już na 10 lat przed osiągnięciem wieku emerytalnego, to rozwiązanie zaprzeczające logice reformy emerytalnej z 1999 r., zakładającej dywersyfikację ryzyka w fazie gromadzenia kapitału emerytalnego i uprawnień emerytalnych (wierzytelności) i w fazie wypłaty świadczeń wypłaty świadczeń. Również to rozwiązanie („dobrowolność plus") ocenić należy krytycznie.

Dopuszczalny kompromis mogłoby stanowić powierzenie zarządzania aktywami przejętymi z OFE w fazie wypłaty związanej z ZUS-em instytucji państwowej, która stosowałaby zarządzanie pasywne i inwestowała powierzone jej kapitały emerytalne w instrumenty finansowe obarczone niskim ryzykiem (analogicznie do inwestycji realizowanych w Funduszu Rezerwy Demograficznej).

KONKLUZJE

Analizowany dokument rządowy pt. „Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego. Bezpieczeństwo dzięki zrównoważaniu" nie stanowi wbrew nazwie całościowego przeglądu systemu emerytalnego. Świadczy o tym choćby fakt, że cała uwaga autorów skupiła się na krytyce II filaru publicznego systemu emerytalnego. Pozostałym, niezbilansowanym aktuarialnie systemom emerytalnym (stary, wygasający jednofilarowy system emerytalny oparty na zasadzie zdefiniowanego świadczenia, KRUS, system zaopatrzeniowy finansowany bezpośrednio z budżetu dla służb mundurowych i niektórych innych zawodów, system emerytur górniczych poświęcono w tym opracowaniu zaledwie dwie strony (sic!) [Bezpieczeństwo... 2013, s. 21-22]. Tymczasem wdrażany od 1999 r. repartycyjno-kapitałowy ma również szereg zalet, które w tym dokumencie zostały pominięte (jak choćby ta, że zapewnia autentyczną dywersyfikację ryzyka, w dobie starzenia się populacji). Bez wątpienia system ten wymaga korekt (m.in. wprowadzenia subfunduszy o różnym poziomie ryzyka odpowiadających cyklowi życia uczestników OFE, wprowadzenie nowego wskaźnika do oceny efektywności inwestycji realizowanych na rzecz OFE przez powszechne towarzystwa emerytalne).

Wszystkie trzy proponowane w dokumencie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" są złe, gdyż podważając zasadę dywersyfikacji ryzyka  między państwo i rynek w warunkach postępującego starzenia się polskiego społeczeństwa i przewidywanego w najbliższych dekadach pogłębienia deficytu Funduszu Ubezpieczeń społecznych zwiększają ryzyko systemowe, a warianty z ograniczoną dobrowolnością wyboru między OFE a ZUS-em dodatkowo zwiększają ryzyko błędnych wyborów po stronie uczestnika systemu (ryzyko idiosynkratyczne).

Rozumiejąc potrzebę ograniczenia wydatków publicznych w okresie osłabienia koniunktury gospodarczej i zbliżania się do progów długu publicznego wyznaczonych w ustawie o finansach publicznych, zamiast trzech opcji proponowanych w raporcie lepszym rozwiązaniem autor niniejszego opracowania proponuje czasowe zawieszenie wpłacania składek do OFE (np. na okres do 2015 r.) i powołanie komisji z udziałem ekspertów rządowych i środowisk naukowych, która przygotuje kompleksowa koncepcję zmian w systemie zabezpieczenia emerytalnego. Dopiero na tej podstawie można by rozpocząć szersze konsultacje społeczne i ewentualne prace legislacyjne nad zmianami w systemie zabezpieczenia emerytalnego. Jest to praktyka sprawdzona z wielu państwach (m.in. w Wielkiej Brytanii), pozwalająca na wprowadzanie racjonalnych zamian w systemie emerytalnym i pozyskanie dla nich akceptacji społecznej.

Przyjęty tryb konsultowania analizowanego raportu „Bezpieczeństwo" dzięki zrównoważeniu" (dwa miesiące w okresie wakacyjnym) to zbyt mało czasu na wypracowanie optymalnych rozwiązań, których skutki przez dziesiątki lat ponosić będą miliony uczestników systemu emerytalnego (w tym ponad 16 mln. dotychczasowych uczestników OFE).

Być może w momencie publikacji tego opracowania takie rozwiązanie nie będzie już możliwe i na podstawie w wielu przypadkach – jak wyżej wskazano – błędnych przesłanek dokonany zostanie wybór jednego z trzech analizowanych wariantów. Jeśli tak się stanie, to potwierdzi się formułowane przez wielu badaczy reform emerytalnych twierdzenie, że największym zagrożeniem dla systemów emerytalnych i przyszłych emerytów nie jest ryzyko demograficzne ani różne rodzaje ryzyka związane z funkcjonowaniem rynków finansowych, lecz ryzyko polityczne, presja bieżących, trudnych do pogodzenia potrzeb, której poddani są decydenci. Pozostaje jednak mieć nadzieję, że dokument „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu", stanie się inspiracją do wypracowania znacznie lepszych, długofalowych rozwiązań, niż te proponowane w ramach trzech rekomendowanych przez jego autorów wariantów zmian w polskim systemie emerytalnym.

Współcześnie systemy emerytalne znajdują się pod silną presją związaną ze zamianami zachodzącymi na rynku pracy, na rynkach finansowych, a także w sferze demograficznej (proces starzenia się populacji postępujący w krajach rozwiniętych gospodarczo, również w Polsce, w efekcie którego wzrasta liczba osób w wieku poprodukcyjnym w relacji do osób w wieku produkcyjnym). Są one narażone na różnego rodzaju ryzyko, zależne zarówno od konstrukcji samych systemów, jak i od czynników zewnętrznych, z których część jest bardzo trudno sterowalna. Takim trudno sterowalnym czynnikiem jest m.in. demografia. Co ciekawe, w raporcie „Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu" o ryzyku demograficznym, na które szczególnie narażone są systemy finansowane na zasadzie repartycji (umowy pokoleniowej) w ogóle nie ma mowy, główny nacisk położono natomiast na kwestie związane z wpływem OFE na finanse publiczne, makroekonomiczne uwarunkowania funkcjonowania systemu emerytalnego oraz porównanie kosztów obsługi I i II filara systemu emerytalnego.

Pozostało 97% artykułu
Materiał Partnera
Zainwestuj w przyszłość – bez podatku
Materiał Partnera
Tak możesz zadbać o swoją przyszłość
Emerytura
Wypłata pieniędzy z PPK po 2 latach oszczędzania. Ile zwrotu dostaniemy
Emerytura
Autozapis PPK 2023. Rezygnacja to dobry pomysł? Eksperci odpowiadają
Materiał Promocyjny
Jaki jest proces tworzenia banku cyfrowego i jakie czynniki są kluczowe dla jego sukcesu?
Emerytura
Emeryci ograniczają wydatki. Mają jednak problemy z długami
Emerytura
Emeryci zadłużeni średnio na 12,5 tys. zł. Jak poprawić portfel seniora