Potrzeba kompleksowych zmian w systemie emerytalnym

W środę eksperci dyskutowali dlaczego propozycję rządu dotyczącą wydłużenia wieku przechodzenia na emeryturę do 67. roki życia należy nie tylko poprzeć, ale przyspieszyć jej realizację, czego brakuje w dotychczasowych propozycjach rządu oraz jakie zmiany na rynku pracy i w służbie zdrowia powinny iść w ślad za zmianami emerytalnymi, dlaczego tak ważne jest ujednolicenie zasad uczestnictwa obywateli w systemie emerytalno-rentowym, likwidacja przywilejów emerytalnych oraz wdrożenie efektywnej formy dobrowolnego oszczędzania na starość.

Według BCC i FOR działania rządu w sferze zabezpieczenia społecznego powinny iść przede wszystkim w kierunku ujednolicenia zasad uczestnictwa obywateli w systemie emerytalno-rentowym, tak aby uzyskać konieczną akceptację społeczną dla wydłużania wieku przechodzenia na emeryturę. Te zmiany będą miały kluczowe znaczenie z punktu widzenia wzmocnienia rynku pracy oraz ograniczania deficytu budżetowego.

Likwidacja przywilejów emerytalnych, które kosztują rocznie blisko 20 mld złotych, ma na celu również przywracanie elementarnego poczucia sprawiedliwości zgodnie z postanowieniem art.2 Konstytucji RP: Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej.

– Dlaczego opłaca się dłużej pracować? Nie tylko dlatego, że praca jest sensem życia, by nie przywoływać kolejnych encyklik papieży w tej sprawie lub filozofów, a także dzisiejszych emerytów, którzy szukają dla siebie sensownego zajęcia. Opłaca się dłużej pracować, bo emerytury będą wyższe – mówi Marek Goliszewski, prezes BCC.– Dzięki temu stać będzie 2 emerytów na lepszą opiekę zdrowotną, bardziej efektywny wypoczynek, etc. Zwłaszcza kobiety zyskają na propozycji rządowej o 50% wyższe świadczenia niż dotychczas. Opłaca się dłużej pracować, aby gromadzić więcej pieniędzy na poprawę systemu opieki zdrowotnej, socjalnej, na funkcjonowanie sektorów państwa ważnych dla emerytów. To ważne w kontekście olbrzymiej emigracji młodzieży do krajów Europy Zachodniej – Anglii, Francji, która wypracowuje emerytury dla Anglików i Francuzów, a nie dla swoich rodziców. Premier Szwecji zaproponował wiek emerytalny dla swoich obywateli na poziomie 75 lat. I prawdopodobnie zostanie on zaakceptowany – wyjaśnia Marek Goliszewski.

Prezentacja Piotra Lewandowskiego z Instytutu Badań Strukturalnych „Dlaczego trzeba podnosić wiek emerytalny?"

dr Wojciech Nagel, ekspert BCC ds. ubezpieczeń społecznych, zastępca przewodniczącego RN ZUS

Ocena efektów reformy ubezpieczeń wprowadzonej w 1999 roku wywołuje sprzeczne opinie zarówno w społeczeństwie jak i w środowisku eksperckim. Zadowolenie ze sposobu w jaki funkcjonuje system emerytalny wyraża co czwarty Polak zaś opinie krytyczne prezentuje połowa obywateli. Niezadowolenie i niechęć do systemu emerytalnego wzrasta w okresie wdrażania głębokich zmian systemowych, czego przykładem było ograniczenie przywileju przechodzenia na wcześniejsze emerytury i wprowadzenia tzw. rozwiązań pomostowych. Zostały one wdrożone z początkiem 2009 roku a badanie opinii publicznej przeprowadzone w okresie dyskusji społecznej nad projektem zmian, wskazało na wysoki poziom dezaprobaty i sprzeciw większości respondentów (64%) wobec dokonywanych przeobrażeń.

Cele reformy emerytalnej z 1999 roku – próba bilansu

Główne cele reformy emerytalnej były skoncentrowane wokół wprowadzenia zdywersyfikowanego, częściowo kapitałowego systemu o zdefiniowanej składce, który miał być zbudowany w oparciu o zasadę „sprawiedliwości aktuarialnej". Bilans minionej dekady wskazuje, iż cel ten został spełniony częściowo a założenia reformy wprowadzono w sposób niepełny lub też nastąpiła głęboka rewizja podstaw funkcjonowania nowego systemu. Zróżnicowanie konstrukcji systemu maleje, z uwagi na niedorozwój i ograniczanie roli segmentu kapitałowego jako metody akumulacji aktywów i źródła wypłaty przyszłych świadczeń. Dotyczy to w szczególności ograniczenia w 2011 roku wysokości składki pracowniczej zasilającej otwarte fundusze emerytalne (z 7,3 do 2,3% podstawy wymiaru). Zmniejszenie wysokości transferów do OFE (czyli dokonanie innego podziału składki na część repartycyjną oraz kapitałową) istotnie podniosło tzw. ryzyko systemowe, koncentrując je zasadniczo w pierwszym filarze (FUS), który jest objęty pełną gwarancją państwa. Wygenerowano dodatkowe, odłożone zobowiązanie wobec przyszłego systemu podatkowego i składkowego – przesądzając de facto o jego perspektywicznej progresji. Podwyżka podatków będzie nieunikniona, z uwagi na podniesienie się tzw. współczynnika obciążenia systemowego (WOS), który zacznie wzrastać, począwszy od 2020 roku – przeciętnie od 0,40 do 0,50 – w 2040 roku. Na jego niekorzystne kształtowanie się w dłuższej perspektywie silnie oddziaływuje proces starzenia się społeczeństwa. Mężczyzna dożywający 60 roku życia ma szansę przeżyci kolejnych 18,25 lat a jego prawdopodobieństwo dożycia 67 lat wynosi blisko 85%. W przypadku Kobiety w wieku 60 lat, perspektywa przeciętnego dalszego trwania jej życia wynosi 23,47 lat a prawdopodobieństwo dożycia do 67 roku życia wynosi 93,6%. Powyższa prognoza wskazuje na potrzebę perspektywicznego zabezpieczenia świadczeń emerytalnych, które powinny być adekwatne oraz wypłacane w warunkach osiągnięcia stabilności finansowej systemu. Podwyższenie wieku emerytalnego jest jedną z kluczowych metod zapewnienia bezpieczeństwa wypłat obecnie i w przyszłości.

Prognoza dotycząca wielkości przepływów finansowych, która została sporządzona w okresie przed rozpoczęciem debaty na temat podwyższenia wieku emerytalnego, wskazuje iż, wydolność FUS wzrośnie – w trendzie – dopiero po 2035 roku, osiągając przeciętnie 53%. Oznacza to, iż w 47% (wedle obecnych założeń odnośnie projekcji przepływów do systemu emerytalnego) – będzie on wówczas niewydolny. W zbliżonej wielkości – także w latach 2011 – 2035.

Jednym z zamierzeń reformy było utworzenie trójfilarowej konstrukcji systemowej, która została osłabiona niedorozwojem dodatkowych ubezpieczeń emerytalnych (PPE i IKE). Wstępna analiza wprowadzonej w 2012 roku nowej metody oszczędzania w postaci indywidualnych kont zabezpieczenia emerytalnego (IKZE) wskazuje, iż jest ona mniej korzystna aniżeli rozwiązanie obecnie obowiązujące, które przeżywa istotny regres. Liczba indywidualnych kont emerytalnych (IKE) w Polsce wynosi blisko 815 tysięcy, jednakże liczba aktywnych rachunków, na których dokonuje się wpłat wynosi niespełna 275 tysięcy. Średnia wpłata na IKE w 2011 roku osiągnęła 1982 zł, czyli niewiele więcej aniżeli wynosi wysokość przeciętnej, miesięcznej emerytury – w grudniu 2001 roku – 1797 zł brutto.

Zmiany wprowadzone reformą miał wspierać Fundusz Rezerwy Demograficznej, którego znaczenie maleje z uwagi na niski - wobec potrzeb - poziom zasileń składkowych oraz przepływów związanych z efektami finansowymi prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych. Ostatnio FRD funkcjonuje także jako fundusz wspomagający obniżanie deficytu budżetowego.

Podniesienie wieku emerytalnego: kto za zmianami?

Monitoring i analiza zjawisk ludnościowych zachodzących w Polsce posocjalistycznej wskazywały od wielu lat na potrzebę wprowadzenia do debaty publicznej zagadnienia stopniowego podnoszenia wieku przechodzenia na emeryturę kobiet i mężczyzn. Bez względu na to czy podniesienie wieku emerytalnego określimy mianem reformy czy celem cywilizacyjnym, szerszym aniżeli gospodarczy, ma ono charakter zmiany systemowej o szerokich konsekwencjach społecznych i finansowych. Podobnie jak w przypadku ograniczenia możliwości przechodzenia na emeryturę, badania społeczne wskazują, iż respondenci są w znacznej większości przeciwni koncepcji wydłużenia aktywności zawodowej. W badaniu CBOS dotyczącym oceny zmian w systemie emerytalnym, jedynie 16% indagowanych wsparło ideę dłuższej pracy zaś ponad 77% - było jej przeciwna. Podniesienie wieku emerytalnego uważają oni w większości za niekorzystne dla przyszłych świadczeniobiorców (67%), jednakże znaczna część respondentów (42%) dostrzega konieczność ich przeprowadzenia. W tej grupie przeważają osoby z wyższym wykształceniem (58%), lepiej sytuowane (64%) , właściciele firm (71%) oraz przedstawiciele kadry kierowniczej i specjalistów (55%). Wyniki te wskazują, iż osoby zaangażowane w tworzenie miejsc pracy oraz kierujące zespołami pracowniczymi, są nastawione proreformatorsko i wspierają zmiany systemowe. Stanowią one naturalną bazę wsparcia modernizacji społecznej, zapewne nie wyłącznie w obszarze ubezpieczeń społecznych.

Podnoszenie wieku emerytalnego za granicą: Polska na tle krajów UE

Ożywiona debata związana z podniesieniem wieku emerytalnego objęła w ostatnich latach wiele krajów, w których wiek kończenia aktywności zawodowej jest zbliżony lub wyższy aniżeli występujący w warunkach polskich. Wśród nich można wyróżnić następujące państwa, które nie przeprowadziły zmian wcześniej i planują je przeprowadzić w najbliższym czasie:

1. Austria, Francja i Słowacja, w których występuje niższy od przeciętnej i zróżnicowany wiek emerytalny dla kobiet (60-62 lata) i mężczyzn (60-65 lat),

2. Holandia Malta i Portugalia, w których obecny wiek emerytalny wynosi 65 lat dla obydwu płci a wymienione kraje planują jego podniesienie do 67 lat i więcej.

Podwyższenie wieku emerytalnego i wprowadzenie szczegółowych algorytmów zmian zostało dokonane w 13 krajach członkowskich UE oraz Chorwacji. Zmiany zostały zaplanowane w zróżnicowanym horyzoncie czasowym i będą przeprowadzane stopniowo.

Ostatnia grupa krajów obejmuje te państwa, które mają wyższy od przeciętnego pułap wieku uprawniającego do świadczenia emerytalnego i w związku z tym nie planują zmian w przedmiotowym zakresie. Dotyczy to Belgii, Cypru, Irlandii, Luksemburga, Szwecji, których obywatele (kobiety i mężczyźni) przechodzą na emeryturę pomiędzy 63 a 67 rokiem życia.

Outsiderem modernizacji systemu emerytalnego w przedmiotowym zakresie stała się w ostatnich latach m.in. Finlandia, w której silny opór związków zawodowych zablokował możliwość podwyższenia minimalnego wieku emerytalnego z 63 do 65 lat. W Słowenii parlament przyjął w 2010 roku reformę emerytalną, która zakładała stopniowe podwyższenia wieku emerytalnego do 65 lat a także jego zrównanie dla obu płci. Pozostawiono także możliwość wcześniejszego przejścia na emeryturę w przypadku posiadania długiego stażu ubezpieczeniowego. Jednakże na wniosek związków zawodowych Trybunał Konstytucyjny Słowenii orzekł o konieczności przyjęcia reformy w referendum, które zostało przeprowadzone w czerwcu 2011 roku a jego wynik okazał się negatywny. Miało to znaczące reperkusje polityczne w postaci upadku rządu i przedterminowych wyborów parlamentarnych. Zmiany mają być podjęte ponownie po ukonstytuowaniu się nowego rządu.

Zmiany wspomagające podniesienie wieku emerytalnego

Na posiedzeniu Zespołu Ubezpieczeń Komisji Trójstronnej 27 lutego b.r. strona pracodawców wskazywała na potrzebę przygotowania się na wystąpienie nowej sytuacji na rynku pracy w okresie najbliższych kilku lat (2013 – 2017). Sytuacja demograficzna będzie wpływała na osłabianie się czynnika podażowego w odniesieniu do krajowych zasobów pracy i Polska stanie zapewne w obliczu napływu imigrantów ekonomicznych. Zjawisko takie występowało w przeszłości i ma miejsce obecnie w wielu krajach UE. Proces wydłużania aktywności zawodowej Polaków należy skorelować z aktywną polityka rynku pracy oraz zmianą przepisów związanych z zatrudnianiem i osiedlaniem się obcokrajowców. Przebudować należy dotychczasową formułę funkcjonowania urzędów pracy – domyślnie jako aktywnego udziałowca w tworzeniu miejsc pracy z udziałem doradców zawodowych z firm prywatnych. Dotychczasowe metody aktywizacji zawodowej bezrobotnych wymagają zmian, które implementowałyby dobre wzory zagraniczne. Znane są doświadczenia funkcjonowania m.in. urzędów pracy w Danii i Holandii, które miały być wdrażane do polityki rynku pracy w latach 90-tych ale zostały zarzucone, także na skutek zdecentralizowania odpowiedzialności za kształtowanie polityki rynku pracy. Warto rozważyć obecnie przeprowadzenie analizy funkcjonowania modelu przeciwdziałania bezrobociu i wspierania zatrudnienia, zważywszy iż funkcjonująca od blisko 15 lat jego nowa formuła jest dosyć powszechnie krytykowana i uważa się ją za niewydolną. W ramach działań doraźnych propozycja Ministra Pracy i Polityki Socjalnej dotycząca przekazywania bonów stażowych dla pracodawców zatrudniających absolwentów zasługuje na poparcie. Chodziłoby wszakże o to aby program absolwencki zapowiadany jako pilotaż skierowany do 3 tys. osób, upowszechnić i uczynić go rozwiązaniem trwałym.

Podsumowanie. Przyszłość emerytur

Emerytura jest zobowiązaniem finansowym wobec przyszłych pokoleń. Należy zatem zadbać o stabilizowanie i umacnianie polskiego systemu finansów publicznych, także przez zapewnienie trwałego wzrostu gospodarczego. Wpływ podwyższenia wieku emerytalnego na przyrost PKB jest w perspektywie 30-letniej (2012-2030) pozytywny i wynosi przeciętnie 0,2 pp rocznie. Efekt ten rośnie w kolejnych latach i wyniesie według prognozy 0,3% w latach 2033-2042 a poziom PKB będzie wyższy o 5,4% w porównaniu ze scenariuszem bazowym . Z uwagi na fakt, iż corocznie, od momentu rozpoczęcia wprowadzania zmian rosnąć będzie grupa osób, które zostaną objęte wydłużeniem okresu ich aktywności zawodowej, wzrastać będą korzyści w postaci zwiększonego przepływu składkowego. Poprawa sytuacji FUS nastąpi w szczególności w latach 2030-40, w których dodatnie przepływy finansowe w danym roku osiągną wysokość sięgającą ok. 4% kwoty wydatków rocznie. Po tym okresie korzyści świadczeniobiorców zaczną przeważać nad pozytywnymi efektami w FUS, co wpłynie na poprawę adekwatności świadczeń. Podniesienie wieku emerytalnego wpłynie także na podwyższenie wskaźnika zatrudnienia, który za 30 lat ukształtuje się na poziomie 60% i będzie wyższy o blisko 5,5 pp aniżeli w 2010 roku.

Zmiana systemowa wieku emerytalnego jest niezbędna – dłuższe życie oznacza wyzwanie i potrzebę dłuższej pracy. Daje ona możliwość uzyskania adekwatnych świadczeń w bardziej stabilnym otoczeniu finansowym.

dr Wiktor Wojciechowski,

główny ekonomista Invest-Banku, współpracownik FOR

Stopniowe podwyższenie wieku emerytalnego w Polsce do 67 lat dla kobiet i mężczyzn jest niezwykle ważną reformą strukturalną, która – o ile zostanie wprowadzona w życie - istotnie przyczyni się do podwyższenia tempa rozwoju polskiej gospodarki, wzrostu standardu życia Polaków oraz poprawy stanu sektora finansów publicznych. W efekcie, reforma ta może także wzmocnić postrzeganie Polski jako kraju równoważącego stan finansów publicznych poprzez reformy propodażowe, a nie tylko przez podwyższanie podatków, które – co potwierdzają liczne badania empiryczne - hamują długofalowe tempo rozwoju gospodarki.

Realną alternatywą do braku podwyższania wieku emerytalnego jest wzrost podatków, które - w świetle licznych badań empirycznych – najsilniej uderzają w zatrudnienie osób młodych. W efekcie, bez stopniowego podwyższania wieku emerytalnego, w przyszłości młodzi pracownicy bez odpowiednich kwalifikacji i doświadczenia zawodowego będą mieli jeszcze większe problemy ze znalezieniem pracy niż obecnie. Wbrew powszechnie powtarzanej, ale całkowicie fałszywej opinii, osoby starsze nie zabierają miejsc pracy osobom młodym. W krajach OECD cechujących się najwyższymi stopami zatrudnienia osób starszych (55-64 lata) obserwuje się jednocześnie najniższy poziom bezrobocia osób młodych. Ponadto, doświadczenia krajów będących na podobnym poziomie rozwoju gospodarczego jak Polska, które w przeszłości podnosiły wiek emerytalny (np. Łotwa, Węgry) pokazują, że skutkiem wprowadzonych zmian był znaczący wzrost zatrudnienia starszych pracowników, a nie – czego często obawiają się Polacy – wzrost ich bezrobocia. Na podwyższeniu wieku emerytalnego w Polsce zyskają zarówno osoby już obecne na rynku pracy, bo ich świadczenia będą znacząco wyższe niż bez tych zmian, ale także dzisiejsze dzieci i młodzież, które dopiero będą wchodzić na rynek pracy. Ci ostatni, dzięki planowanej reformie, unikną konieczności płacenia wysokich podatków.

Projekt ustawy przygotowanej przez MPiPS zakładającej stopniowe podwyższanie wieku emerytalnego w Polsce do 67 lat wskazuje pożądany kierunek zmian systemowych w Polsce, ale zawiera kilka istotnych wad:

Po pierwsze, pomimo silnego oporu społecznego, zaproponowane tempo podwyższania wieku emerytalnego w Polsce nie jest nadmiernie wysokie, w szczególności w przypadku kobiet. Gdyby tempo podwyższania wieku emerytalnego dla kobiet było szybsze (np. 6 miesięcy rocznie, czyli tak jak to się go podnosi w kilku innych krajach rozwiniętych – np. w Wk. Brytanii, Hiszpanii), to w okresie najbliższej dekady udałoby się zatrzymać na rynku pracy większość z roczników kobiet, które do ok. 2020 r. będą bardziej liczne w porównaniu do tych, które zaczną osiągać podwyższany wiek emerytalny w kolejnych dekadach.

Po drugie, w ustawie należałoby od razu przewidzieć dalsze automatyczne podnoszenie wieku emerytalnego wraz z wydłużaniem się oczekiwanej długości życia kobiet i mężczyzn. Planowane wydłużanie wieku emerytalnego do 67 lat jest wolniejsze w porównaniu do oczekiwanego wydłużania trwania życia.

Po trzecie, zamiast specjalnych rządowych programów w postaci np. ulg podatkowych czy innych działań zachęcających pracodawców do zatrudniania/utrzymywania w zatrudnieniu starszych pracowników, należałoby całkowicie zlikwidować kodeksową ochronę przed zwolnieniem dla osób na 4 lata przed osiągnięciem ustawowego wieku emerytalnego. Ta ochrona (art. 39 kodeksu pracy) w rzeczywistości blokuje popyt na pracę starszych pracowników, a w efekcie zamiast zwiększać – obniża zatrudnienie osób w wieku przedemerytalnym. Efektywność jakichkolwiek programów rządowych skierowanych do tej grupy pracowników będzie znacząco obniżana przez istniejącą, bardzo restrykcyjną ochronę zatrudnienia. Na szkodliwość tego typu regulacji wskazują liczne badania empiryczne i opracowania, w tym także przygotowany przez OECD „Pension at Glance 2011", na który MPiPS powołuje się w kilku fragmentach uzasadnienia do projektu ustawy.

Po czwarte, równolegle z planowanym wydłużeniem wieku emerytalnego należałoby wprowadzić reformę systemu rentowego tak, aby wysokość świadczeń rentowych była dostosowana do zasad nowego systemu emerytalnego. Można oczekiwać, co zresztą przewidują autorzy projektu, że wraz z planowanym podnoszeniem wieku emerytalnego, wzrośnie liczba osób ubiegających się o renty chorobowe w porównaniu do scenariusza pozostawienia wieku emerytalnego na obecnym poziomie.

Po piąte, założona w projekcie ustawy likwidacja wcześniejszych emerytur dla rolników oraz wcześniejszego wieku przechodzenia w stan spoczynku dla sędziów i prokuratorów dopiero w 2018 r. jest niesprawiedliwa społecznie. Uprzywilejowane traktowanie powyższych grup zawodowych zmniejsza społeczne poparcie dla planowanego wydłużania wieku emerytalnego w systemie pracowniczym, które ma rozpocząć się od 2013 r.

Kontrpropozycje zmian w systemie emerytalnym przedstawiane przez koalicyjny PSL – zamiast prowadzić do podniesienia wieku emerytalnego, w praktyce oznaczają jego obniżenie dla kobiet.

Po pierwsze, propozycja PSL zakładająca zwiększenie wieku emerytalnego tylko o 2 lata i oddanie decyzji o dalszym podwyższaniu tego wieku kolejnym rządom jest próbą uniku przed odpowiedzialnością koalicyjnej partii za długofalowe tempo rozwoju gospodarki.

Po drugie, postulowane przez PSL wydłużenie standardowego wieku emerytalnego jedynie o 2 lata przy jednoczesnym wprowadzeniu jego redukcji o 3 lata za każde dziecko oznaczałby, że w większości przypadków wiek emerytalny kobiet zostałby obniżony z obecnych 60 do 59 lat (62 lata - 3 lata). Nawet gdyby standardowy wiek emerytalny został wydłużony do 67 lat, to biorąc pod uwagę, że większość rodzin w Polsce decyduje się tylko na jedno dziecko (obecnie współczynnik dzietności wynosi 1,38), wprowadzenie niższego wieku emerytalnego za każde dziecko spowodowałoby, że w większości przypadków wiek emerytalny kobiet wyniósłby docelowo co najwyżej 64 lata (67 lata – 3 lata). Byłyby wówczas znacząco niższy w porównaniu od obecnego i planowanego wieku emerytalnego kobiet w większości krajów Europy Zachodniej.

Po trzecie, należy wyraźnie rozdzielić polityką promującą wzrost dzietności w Polsce od zmian w systemie emerytalnym. Próby łączenia tych dwóch obszarów polityki gospodarczej są demagogią, gdyż trudno oczekiwać, aby niski poziom wieku emerytalnego miał w istotny sposób przyczynić się do wzrostu dzietności kobiet. Nie ma badań empirycznych, które dowodziłyby istnienia takiej zależności. Gdyby nawet tak rzeczywiście było, to – co oczywiście byłoby absurdem - w celu poprawy sytuacji demograficznej w Polsce należałoby obniżyć wiek emerytalny kobiet (np. 50 lat) i/lub dodatkowo przywrócić przywileje wcześniejszych emerytur. W praktyce, liczne opracowania naukowe pokazują, że poziom dzietności w największym stopniu zależy od bezpieczeństwa dochodowego osób w wieku prokreacyjnym. Biorąc pod uwagę znaczące, pozytywne skutki planowanego podwyższania wieku emerytalnego dla finansów publicznych, zmniejszające prawdopodobieństwo dalszego podwyższania podatków, należy uznać, że wyższy wiek emerytalny zwiększy bezpieczeństwo dochodowe młodych rodzin, a tym samym pozytywnie przyczyni się do wzrostu dzietności.

Ubezpieczenia ZUS

Pozostało 98% artykułu