Bliski koniec OFE?

Dyskusja o reformie emerytalnej, skrótowo zwana dyskusją o OFE, ma niesamowitą dynamikę. Zaczęła się niedawno i dość obiecująco – projektem zmian podnoszących efektywność funduszy.

A teraz, ledwie kilka miesięcy później – nabieram takiej pewności po udziale w debacie u pana prezydenta – otwartym tekstem w kręgach zbliżonych do Rady Gospodarczej przy Premierze rozważa się już temat likwidacji OFE. Punkt, od którego dyskusja wystartowała, czyli efektywność, przesuwa się na koniec łańcucha zmian.

Przedstawiciele rządu, broniąc projektu oktrojowania II filara i oficjalnie wciąż jeszcze dystansując się od jego likwidacji, wybijają na pierwszy plan nie tyle doraźne korzyści budżetowe z tytułu obcięcia składki (2 mld miesięcznie), ile akcentują długoterminowy cel, jakim ma być stabilizacja finansów publicznych po wyeliminowaniu wartego 200 mld zł „błędu systemowego".

Taka argumentacja musi prowadzić do kolizji z elementarną logiką. Nasuwa się pytanie: skoro cel nie jest  doraźny; skoro nie chodzi o ten czy kolejny budżet; nie o 55 proc. długu w relacji do PKB; skoro jest to pierwszy od 12 lat rząd, który z odwagą i determinacją zabrał się do eliminacji fatalnego błędu w systemie emerytalnym, to skąd do diaska ten pośpiech? Skąd ta mobilizacja sił i środków, odciągająca opinię publiczną od rozwiązania realnych i dobrze już rozpoznanych, uzgodnionych w środowisku ekonomicznym, konsensusowych, zagrożeń dla długoterminowej stabilności finansów publicznych, a skupiająca ją na kwestii, wciąż jeszcze dyskusyjnej, postawionej na porządku dnia przed niespełna trzema miesiącami? Dlaczego nad problemem – zdaniem rządu – generującym długoterminowe ryzyko niestabilności systemu emerytalnego i finansów publicznych parlament i prezydent procedować mają w tempie dopalaczowym?

Tego pojąć zaiste nie sposób. Chyba że przyjmiemy najprostszą możliwą interpretację: powody rzeczywiste odbiegają od deklarowanych. Od wielu miesięcy wraz z grupą kolegów ekonomistów powtarzaliśmy: OK, doskonale rozumiemy, co to znaczy znaleźć 90 mld zł oszczędności w trzy lata, porozmawiajmy o tym. Porozmawiajmy o warunkach, na jakich możliwe jest czasowe zaakceptowanie oszczędności na kosztach reformy. Spotykaliśmy się z lekceważeniem. Czasem z insynuacjami. Niekiedy z ostrymi polemikami nie całkiem na temat. A nieraz i z życzliwymi radami, żeby się zamknąć.

Byliśmy naiwni. Nasz błąd polegał na tym, że odwoływaliśmy się do rzeczywistych intencji i realnych problemów kraju. Akty strzeliste najodważniejszego potransformacyjnego rządu uznaliśmy za tematy mało do dyskusji atrakcyjne. A to dla tej prostej przyczyny, że deklarowane intencje proponowanych zmian w systemie emerytalnym, a nade wszystko sposób ich merytorycznego uzasadnienia były i pozostały nieprzekonujące. Zaczęło to w którymś momencie przypominać rozmowę głuchych. A wszystko przez to, że w tle tego sporu wszechobecna jest nieakceptowana przez część ekspertów strategia polityczna, do której rząd na siłę chce dopisywać racje merytoryczne.

200 mld zł zmniejszenia potrzeb pożyczkowych w wyniku obcięcia składki do OFE? Wolne żarty. Te szacunki bazują na wielu założeniach. Wśród nich fundamentalne  jest zaś takie, że pierwszy filar po zmianach bilansuje się w długim okresie przy niskiej stopie zastąpienia. Bo tak jest w teorii. Tyle że w rzeczywistości obowiązujący aktualnie system indeksacji indywidualnych kont w ZUS generuje istotne ryzyko niezbilansowania. Sprawę podniósł Stefan Kawalec w naszej wewnętrznej dyskusji (tzw. lista Stanisława Gomułki, do której dostęp mają niektórzy ekonomiści, w tym eksperci rządowi oraz politycy).

Stefan, odpowiadając Bogusławowi Grabowskiemu, który mylnie interpretował obowiązujące zasady indeksacji, przypominał: „Kwoty na istniejących kontach w ZUS indeksowane są corocznie o większą z dwóch wartości: 1) wskaźnik inflacji 2) wskaźnik wzrostu przypisu składek emerytalnych wpływających do ZUS  (por. art. 25 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych – z późniejszymi zmianami). Przy takim mechanizmie indeksacji w latach, w których wzrost przypisu składek emerytalnych jest wolniejszy od inflacji (czyli następuje realny spadek przypisu), waloryzacja kont emerytalnych wyprzedza wzrost przypisu składek emerytalnych ZUS. Natomiast w żadnym roku waloryzacja kont emerytalnych nie pozostaje w tyle za wzrostem przypisu składek ZUS.

Jeżeli w kilkudziesięcioletnim okresie wystąpi kilka lat recesji, w których tempo rocznej waloryzacji kont emerytalnych będzie za każdym razem wyższe o kilka procent od tempa wzrostu przypisu składek emerytalnych ZUS, to w tym okresie zagregowany wskaźnik indeksacji kont emerytalnych ZUS może spokojnie wyprzedzić tempo wzrostu przypisu składek emerytalnych o 15 – 30 proc. Można bez trudności przedstawić scenariusze, w których różnica ta będzie większa, szczególnie w przypadku gdy negatywny trend demograficzny powodować będzie spadek liczby pracujących.

W ubiegłym roku deficyt ZUS, bez składki przekazywanej do OFE, wyniósł 50 mld złotych

Warto przypomnieć, że oryginalnie, w rozwiązaniu przyjętym w 1999 r., waloryzacja kont emerytalnych powiązana była wyłącznie z tempem wzrostu przypisu składek emerytalnych ZUS. Gdy w roku 2002 nastąpił realny spadek tego przypisu o 2,3 proc., dodano w ustawie zapis, że wskaźnik waloryzacji nie może być niższy niż wskaźnik inflacji. Dokonana zmiana pokazuje ryzyko makroekonomiczne związane z łatwością manipulowania zapisami na kontach w ZUS. Wartość tych kwot można zmieniać dyskrecjonalnymi pozornie „bezkosztowymi" decyzjami politycznymi ze szkodą dla stabilności finansów publicznych.

Z tego punktu widzenia kapitałowa część systemu emerytalnego jest bezpieczniejsza.

Ryzyko „polityczne" niezbilansowania I filara rośnie dodatkowo w wyniku aktualnych propozycji rządowych dotyczących ustanowienia specjalnie waloryzowanego subkonta w ZUS, na które trafiać ma 5 proc. składki przekazywanej dotąd do OFE. System waloryzacji uśrednionym tempem wzrostu nominalnego PKB w okresach pięcioletnich wydaje się hojny. Nikt nie potrafi dziś precyzyjnie oszacować, czy i o ile będzie on faktycznie przewyższał tempo przypisu składki. Doświadczenia z „normalnymi" indywidualnymi kontami w ZUS pozwalają postawić tezę, że pierwszy przypadek realnego spadku przypisu składki spotka się ze zdecydowaną reakcją zatroskanych polityków. Tych albo następnych. Dochodzi do tego element dziedziczenia, którego nie ma przecież w standardowym I filarze, a który oznaczać musi w każdych warunkach wzrost nierównowagi (brak strumienia przyszłych należności równoważących bieżące zobowiązania). Wprowadzamy w ten sposób do systemu dodatkowy element nieprzewidywalności.

System indeksacji indywidualnych kont w ZUS generuje istotne ryzyko niezbilansowania

Kiedy kwestię obu tych czynników ryzyka niezbilansowania I filara, głęboko sprzecznych z założeniami reformy emerytalnej – sporawych min podłożonych pod finanse publiczne, podniosłem w trakcie debaty u prezydenta, usłyszałem od ministra finansów, że „zmiana zasad waloryzacji wymaga zmiany ustawowej", a „ryzyko niezbilansowania subkonta w ZUS jest minimalizowane przez uśrednianie pięcioletniej bazy tempa wzrostu nominalnego PKB". Tyle to ja wiedziałem już przed oświecającą deklaracją pana ministra. Gdzie w takim razie jest ten projekt zmiany zasad indeksacji indywidualnych kont w ZUS? Gdzie bariery przed wejściem zusowskiego subkonta na tę samą ścieżkę niezbilansowania co konta standardowego?

Zajmując się tropieniem systemowych błędów, rząd nie domyka już istniejących luk w systemie, generujących ryzyko niestabilności w finansach publicznych. Dlaczego? Nie trzeba być tak wybitnym ekonomistą ani nawet tak wytrawnym politykiem jak Jacek Rostowski, żeby na to pytanie odpowiedzieć. W ubiegłym roku deficyt ZUS, bez składki przekazywanej do OFE, wyniósł 50 mld PLN.